Comment gouverner un «nouvel» océan — Vers une reconfiguration de la gouvernance arctique

Comment gouverner un «nouvel» océan — Vers une reconfiguration de la gouvernance arctique
Trois ours polaires s'approchent d'USS Honolulu près du pôle Nord.

Par Mathieu Landriault Nous allons vivre une réalité qu’aucun humain n’a dû gérer depuis des siècles : l’ouverture d’un océan à l’activité humaine.  En effet, libérée des glaces par le réchauffement climatique global, l’océan Arctique va devenir navigable dans un avenir rapproché, rejoignant les autres océans de la planète. Cette ouverture s’accompagne de questionnements sur le

Par Mathieu Landriault

Nous allons vivre une réalité qu’aucun humain n’a dû gérer depuis des siècles : l’ouverture d’un océan à l’activité humaine.  En effet, libérée des glaces par le réchauffement climatique global, l’océan Arctique va devenir navigable dans un avenir rapproché, rejoignant les autres océans de la planète.

Cette ouverture s’accompagne de questionnements sur le futur de la région Arctique. Jusqu’à maintenant, la région fut surtout gouvernée par les États arctiques membres du Conseil de l’Arctique (États-Unis, Canada, Danemark, Russie, Norvège, Suède, Finlande et Islande), l’Arctique 8. Des enjeux environnementaux et liés au développement humain sont au cœur des discussions de ce forum multilatéral. De manière plus pointue depuis 2008, les 5 États côtiers à l’océan arctique États-Unis, Canada, Danemark, Russie et Norvège) se réunissent entre eux, formant un autre groupement appelé l’Arctique 5. Ce deuxième groupement vient exclure 3 pays arctiques (Suède, Finlande et Islande) pour cibler plus précisément sur les pays qui ont un littoral sur l’océan arctique, et des revendications sur une partie du plateau continental qui s’étend en Arctique. L’Arctique 5 a vu le jour au moment où les revendications portant sur le plateau continental se multipliaient et où les relations circumpolaires étaient instables, avec le Canada et la Russie (le Canada surtout) y allant de rhétoriques antagonistes.

Dans les deux cas, les États arctiques représentèrent leur rôle comme un d’intendance, en soulignant que leurs situations géographiques les placent dans une position exceptionnelle afin de gouverner la région. De ce fait, les États arctiques se positionnent comme gardiens de cet endroit face aux États on-arctiques, qui eux ne peuvent jouer la carte de la proximité géographique. Ces États non-arctiques ont tenté de prendre part dans la gouvernance de cette région, en obtenant par exemple le statut d’observateur en Conseil de l’Arctique. Leurs démarches ont culminé avec leur acceptation en tant qu’observateur au Conseil de l’Arctique en 2013. Ces nations ont dû reconnaître le rôle de gardiens des États arctiques en plus de promettre de contribuer aux enjeux arctiques. Ces pays non-arctiques ont donc été acceptés en reconnaissant leur rôle d’acteurs de second plan de la gouvernance circumpolaire. Le Canada et la Russie ont été les États les plus sceptiques quant à l’inclusion de ces acteurs au sein du Conseil.

La fonte des glaces dans l’océan arctique nous présente devant une situation qui a pour potentiel de changer cette donne. En effet, 20% de l’océan arctique se trouve en eaux internationales, donc au-delà des juridictions nationales des États côtiers. Ces eaux sont ainsi réglementées par le droit international et entre autres par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (1982). Dans le cadre de cette convention, les États côtiers ne possèdent aucun droit ou statut spécifique quant à ces zones de haute mer. Cela place donc les États côtiers arctiques au même niveau que les États non-arctiques. Cette situation a donc pour conséquence directe de venir questionner ce rôle d’intendance ou de gardiens de la région arctique. L’enjeu qui a bondi au premier plan des discussions quant à l’avenir de l’océan arctique central a trait aux pêches; comment doit-on réglementer (si l’on doit le faire) les pêches dans ce nouvel espace?

La réponse initiale est venue de l’Arctique 5, qui y est allée de ces recommandations en 2015. La déclaration d’Oslo avançait le principe de précaution dans l’exploitation de ces ressources, donc de mettre un frein sur les pêches dans cette région jusqu’à ce que nos connaissances sur les volumes et les espèces de poisson présents soient plus étoffés et documentés par des études scientifiques sérieuses. Ce document par contre ne liait pas les parties et ainsi représentait davantage une déclaration de bonnes intentions qu’une convention ou un traité. Surtout, cette déclaration avait été formulée par 5 États arctiques seulement, n’incluant pas des États qui ont la capacité de pêcher sur de longues distances, loin de leur pays d’origine. Ces États ont été incorporés au processus par après dans des rencontres de travail appelé Arctique 5 + 5, où les pays de l’Arctique 5 avaient étendu l’invitation à cinq pays possédant une capacité de pêche de longue distance. Ainsi, l’Union Européenne, le Japon, la Chine, la Corée du Sud et l’Islande se sont joints aux discussions. L’Arctique 5 + 5 ont tenu des discussions pour négocier d’’un futur accord sur les pêches dans l’Océan Arctique à Washington en décembre 2015, Iqaluit à l’été 2016, aux îles Féroé en décembre 2016 et en Islande en Mars 2017.

Cette inclusion représente un point tournant dans la gouvernance arctique, Pour la première fois, les États arctiques ne peuvent jouer l’argument de l’intendance sans se buter à un obstacle fondamental : l’Océan Arctique centrale est au-delà des juridictions nationales des États arctiques. Tout État peut donc y être actif. En ce sens, ces négociations marquent l’arrivée définitive des États non-arctiques dans la région arctique. La volonté du Canada de s’impliquer dans les négociations représente un développement souhaitable; l’exclusion de ces nations ne fait pas de sens dans le contexte actuel. Le consensus qui semble se dessiner suite à la rencontre de Reykjavik de mars dernier est que l’Arctique 5 + 5 s’entendent sur la nécessité d’y aller d’un processus graduel qui, à terme, devrait déboucher sur la création d’un régime régional sur les pêches, avec un statut de membre égal pour les États arctiques et non-arctiques. Un tel régime est en place depuis belle lurette dans certaines régions du Pacifique et de l’Atlantique.

Le Canada a tout à gagner à s’engager activement dans ce processus. La création de règles fortes et stables ainsi que l’établissement de structures multilatérales sont dans les intérêts du Canada. La mise en place de structures qui permettraient aux États non-arctiques de contribuer constitue aussi une innovation intéressante. Les prochaines semaines et mois devraient nous informer sur la nature d’un tel accord. Dans tous les cas, nous serons confrontés à des dynamiques circumpolaires plus complexes.

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