Cahier de recherche CÉPI No. 14

mai 2021

(traduit de l’anglais, voir le texte original ici)

Srdjan Vucetic, Université d’Ottawa

Plus tôt cette année, le Groupe des cinq a franchi un nouveau jalon historique : les 75 ans du United Kingdom – United States of America Agreement (UKUSA), une entente qui traite de la production conjointe de renseignements d’origine électromagnétique (ROEM). Pour souligner l’occasion, Jeremy Fleming, directeur du Government Communications Headquarters (GCHQ) du Royaume-Uni, et Gen Paul Nakasone, directeur de la National Security Agency (NSA) des États-Unis, ont publié une déclaration commune où ils affirment qu’« ensemble, nous sommes plus forts que la somme de nos parties », le « nous » incluant l’Australie, le Canada et la Nouvelle-Zélande.

Cette déclaration fait état d’un « partenariat extraordinaire » et d’une « alliance ». La première formule convient parfaitement en l’occurrence, puisqu’une telle collaboration de longue haleine fondée sur la confiance entre cinq pays souverains est tout sauf ordinaire. Le terme « alliance », en revanche, a une connotation plus normative, et met ainsi mal à l’aise les équipes gouvernementales de relations publiques. « Des officiels britanniques font remarquer que le Groupe des cinq n’est pas une alliance : son rayon d’action ne dépasse pas la sphère du renseignement », souligne d’ailleurs une chronique du Financial Times. La plupart de leurs homologues à Canberra, Ottawa, Wellington et Washington seraient sans doute du même avis. Par exemple, les publications et communiqués des organismes canadiens de la sécurité et du renseignement – le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) et le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) – privilégient clairement le terme « partenariat » et ses dérivés, par exemple « partenaires » ou « entente de partenariat ».

Les politiciens, les spécialistes et les journalistes ont des approches organisationnelles et discursives différentes. Voilà pourquoi leur vocabulaire s’articule autour non seulement des termes « alliance » et « partenariat », mais aussi des mots « bloc », « club », « coalition » et « réseau », eux‑mêmes accompagnés des termes « amis », « communauté », « entente » et – à tout le moins dans les médias sociaux – « Gp5 », l’acronyme du Groupe. Soulignons dans le même ordre d’idées que le nom anglais du Groupe (Five Eyes, littéralement les « cinq yeux ») peut être employé au pluriel ou au singulier, comme nom propre (sans « the ») et comme adjectif. Dans les autres langues que l’anglais, le champ linguistique est encore plus étendu, tout particulièrement maintenant que Beijing a officiellement menacé de « rendre aveugle le Groupe des cinq (yeux) », et que Tokyo affirme que le temps est venu d’ajouter des yeux à l’« alliance d’espionnage ».

Mais pourquoi emploie-t-on autant de termes pour décrire le Groupe des cinq de nos jours? La réponse réside en partie dans le fait que l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et les États-Unis ont conclu de nombreux partenariats extraordinaires entre eux, et pas « seulement » l’alliance d’espionnage. Le resserrement des liens entre ces gouvernements n’est rien de moins que remarquable : il suffit pour s’en convaincre de voir les diverses déclarations communes sur le chiffrement, Hong Kong ou le Nagorno-Karabakh. Ainsi, quand Nanaia Mahuta, la nouvelle ministre des Affaires étrangères de la Nouvelle-Zélande, a pris la parole avec son homologue australienne Marise Payne à une conférence de presse conjointe le 22 avril 2021, elle a grandement senti le besoin de préciser que le gouvernement de Wellington n’était pas favorable à une telle « expansion », notamment en ce qui concerne les politiques sur la Chine : « L’entente du Groupe des cinq constitue un cadre dans les domaines de la sécurité et du renseignement. Le Groupe n’a pas à être toujours, pour chaque enjeu, la première ressource de coalition en matière de droits de la personne. » [Traduction]

En plus de l’expansion politique, on constate également une augmentation de la transparence et des connaissances. Les médias et, par ricochet, le public, en savent plus qu’il y a cinq ans sur la nature du travail fait par des espions, des soldats et des diplomates pour le Groupe. En fait, l’expansion politique et l’augmentation de la transparence et des connaissances sont interreliées.

Dans le présent document de travail, je fais référence à une poignée de concepts du domaine des relations internationales qui peuvent, à mon avis, à la fois faciliter et compliquer la compréhension du phénomène sociohistorique que constitue le Groupe des cinq : ses traits distinctifs, ses multiples formes, et ses repères temporels et spatiaux. Une chose est sûre, mon but ici n’est pas de « corriger » les pratiques de dénomination officielles et officieuses, ni de les « réconcilier » avec des terminologies conceptuelles savantes. Je cherche plutôt à encourager l’approfondissement de la réflexion sur un objet d’intérêt commun. Ce type d’exercice n’a de l’importance qu’aux yeux des personnes qui étudient le Groupe des cinq et laisse plutôt froids les principaux intéressés, peut-être. Néanmoins, on ne peut nier le pouvoir des mots, ni l’utilité de la réflexivité linguistique et conceptuelle de base dans l’avancement du savoir, qu’il soit spécialisé ou d’autre nature. Mon analyse, donc, peutalimenter par certaines idées pertinentes la réflexion stratégique des décisionnaires, et donc la formulation et la mise en place de futures politiques[i].

Si ce n’est pas une alliance, c’est quoi?

Pour commencer, jetons un œil à la définition du terme « alliance » venant du guide de codification de Brett Ashley Leeds : « Une alliance est une entente officielle que des États indépendants concluent en vue de coopérer sur le plan militaire dans un contexte de conflit armé potentiel ou réel. » [Traduction] Ce n’est manifestement pas le genre d’alliance que les directeurs de la NSA et du GCHQ avaient en tête. Le document signé à Washington le 5 mars 1946 – appelé d’abord British-US Communication Intelligence Agreement (BRUSA), puis UKUSA – ne fait aucunement mention d’une coopération ou de conflits dans le domaine militaire, pas plus que ses moutures subséquentes, que l’Australie, le Canada et la Nouvelle-Zélande ont signées les années suivantes lorsqu’ils se sont officiellement joints à l’alliance à titre de « partenaires égaux ». (Certains documents ont maintenant été déclassifiés et publiés, donnant ainsi la possibilité aux historiens de comparer les différentes versions).

L’UKUSA n’est pas non plus une entente interétatique « type », comme le souligne l’historien John Ferris : « L’UKUSA est un accord officiel, mais pas un traité national. Il est non contraignant et peut être démenti et aboli sans délai. Au sens strict, l’UKUSA n’est qu’un protocole d’entente conclu entre deux groupes nationaux de coordination interministérielle du renseignement, dont ont découlé des accords multinationaux plus vastes. » [Traduction]

Ce sont ces accords élargis qui rendent le Groupe des cinq si difficile à définir de nos jours. Penchons-nous d’abord sur la couverture médiatique : la figure 1 montre la fréquence relative du terme « Five Eyes » dans les articles publiés dans les principaux journaux de langue anglaise et française dans le monde de 2010 à 2020. De prime abord, l’intérêt des médias pour ce partenariat est relativement récent. Le corpus de 2012 se limite à un article distinct, soit un article d’opinion sur le milieu du renseignement de l’Australie publié dans The Sydney Morning Herald. Huit ans plus tard, le même journal a publié 74 articles sur le sujet, ce qui le classe derrière The Guardian (75), Global Times86), le South China Morning Post (112) et The Australian (169). On observe aussi une hausse importante des occurrences du nom du Groupe en 2013, 2017, 2019 et 2020. La première grande augmentation coïncide avec les révélations que l’ex-sous-traitant de la NSA Edward Snowden a faites cette année-là au sujet de la NSA et de ses partenaires du Groupe des cinq. (On ne saurait surestimer l’influence de cette affaire : Edward Snowden a non seulement fourni un éclairage incroyable sur la surveillance contemporaine et la coopération internationale dans la sphère de la sécurité, mais a également suscité des débats musclés quant aux effets de la « guerre contre le terrorisme » des États-Unis sur le pouvoir exécutif et les libertés civiles.)

La hausse des occurrences après 2017, quant à elle, accompagne la présidence turbulente de Donald Trump, ainsi que les défis associés à l’ascension d’une Chine plus affirmée. À mesure que Washington troquait sa politique de « dialogue » avec Beijing pour une « concurrence stratégique », les alliés des États-Unis se voyaient placés devant l’occasion et l’impératif de revoir leurs politiques étrangères. C’est dans ce contexte que la ministre Mahuta a fait la déclaration citée précédemment; contrairement à son gouvernement, les gouvernements de l’Australie, du Canada et du Royaume-Uni ne voient pas d’un mauvais œil les tentatives de « diplomatisation » et de « politisation » du Groupe des cinq. Les journaux ont emboîté le pas. Au départ, ils employaient les termes « alliance » et « partenariat » de manière interchangeable, parfois avec les mots « bloc », « club » ou « réseau », bien qu’uniquement dans le contexte du domaine du renseignement. Ces mêmes termes ont ensuite percolé dans les articles sur la diplomatie. Il semble d’ailleurs que ce soit aussi le cas dans l’échantillon d’articles de journaux étudié, quel que soit le pays de publication, la langue et les penchants idéologiques perçus[ii].

Figure 1 : Mentions de « Five Eyes » dans 34 journaux de langue anglaise et française dans le monde (2010-2020)

Dans un sens, les changements terminologiques observés témoignent de l’évolution du champ de coopération du Groupe des cinq, lequel passe d’une alliance d’espionnage à une alliance plus ambitieuse. Toutefois, si nous partons du principe que la langue (re)produit la réalité, nous pourrions affirmer que les changements terminologiques et institutionnels vont de pair. Par conséquent, quand l’historien Wesley Wark qualifie le Groupe des cinq d’aujourd’hui de « grande coalition politique » ou de « G5 », il fournit un moyen linguistique d’illustrer et de renforcer la nouvelle réalité organisationnelle et politique.

Si l’on garde ce point important à l’esprit, comment la communauté de recherche en relations internationales désigne-t-elle le Groupe des cinq aujourd’hui? Le guide de codification de Leeds nous donne un indice : « … on peut considérer comme alignés tous les États qui partagent des positions de principe et coordonnent leurs actions » [Traduction]. À la lumière des travaux de Thomas S. Wilkins, Vidya Nadkarni, Coleen Chidley et H. D. P. Envall et Ian Hall, nous savons qu’il vaut mieux considérer l’« alignement » comme un concept général qui en englobe d’autres. Dans les sections qui suivent, j’analyserai tout à tour quatre de ces « sous-concepts » : le partenariat stratégique, la communauté de sécurité, le concert et la coalition. Quoique chacun d’entre eux, comme je le fais observer, est utile pour les réflexions et discussions sur le Groupe des cinq, leur portée trop axée sur les relations interétatiques est aussi déroutante qu’éclairante. D’où l’ajout d’un cinquième concept, le réseau, qui a l’avantage d’aller au-delà de la division artificielle entre l’intérieur d’une nation et l’étranger, ce qui nous permet de repérer des événements et des relations au sein de chacun des cinq États actuellement membres Groupe des cinq, entre eux et dans leur champ gravitationnel.

Partenariat stratégique

En relations internationales, le mot « partenariat » s’accompagne d’adjectifs. L’expression « partenariat stratégique », plus précisément, a fait son entrée dans le vocabulaire du domaine dans les années 1990, en partie par appropriation de la formule que les gouvernements chinois et russe employaient alors pour parler de leurs tentatives d’alignement. D’après la définition en cinq volets de Jonathan Holslag, le Groupe des cinq est un partenariat stratégique par excellence : ses membres ont des intérêts communs et des attentes à long terme connexe, réalisent des initiatives de coopération conjointes dans de multiples domaines d’intérêt et reconnaissent la nécessité et la spécificité du partenariat, lequel a une portée mondiale. Est aussi applicable la définition d’Envall et Hall, selon laquelle le Groupe des cinq serait une constellation de pratiques – de mesures structurées et incarnées – dans le domaine de la sécurité.

Je reviendrai sur ces pratiques un peu plus loin. Pour le moment, je me contenterai de souligner qu’un partenariat stratégique n’est pas forcément gage de l’affinité d’intérêts ou des avantages mutuels que les responsables du Groupe ont en tête lorsqu’ils parlent d’un « partenariat extraordinaire ». Envall et Hall relèvent d’ailleurs que certains partenariats réunissent des amis actuels ou potentiels, et d’autres, des rivaux réels ou supposés. On pourrait dire que la Grande-Bretagne et les États-Unis ont été dans les deux situations, que ce sont des rivaux qui sont devenus amis. Comme je l’expliquerai plus loin, ce fait historique est important pour comprendre toutes les formes du Groupe des cinq.

Communauté de sécurité

Les origines de ce concept remontent à beaucoup plus loin que celles de la notion de partenariat stratégique dans la théorie des relations internationales. Selon la plupart des définitions, une communauté de sécurité est un groupe d’États intégré sur le plan organisationnel et interdépendant au niveau transnational au sein duquel les conflits interétatiques sont « inconcevables ». Elle se caractérise aussi par des valeurs communes, une sympathie mutuelle, un lien de confiance et un sentiment d’appartenir au même « nous ».

Le Groupe des cinq remplit ces critères : ses membres non seulement disposent de pratiques et d’organismes de coopération intergouvernementaux étendus et étroitement liés, mais ont aussi des points en commun transcendant les frontières. Les responsables du Groupe des cinq ne s’en cachent pas, faisant abondamment mention de normes communes dans les sphères du renseignement et de la sécurité (c’est-à-dire celles des États-Unis), de legs communs, de terminologie commune, et ainsi de suite. On le constate dans la déclaration commune mentionnée précédemment, où les directeurs du GCHQ et de la NSA indiquent par exemple : « Notre alliance […] se fonde sur de fortes valeurs partagées depuis très longtemps, comme le respect de la vie privée et la primauté du droit. »

Même si on rapporte la plupart du temps que la naissance du Groupe des cinq remonte aux années 1940 et 1950, celle-ci aurait plutôt eu lieu avant la Seconde Guerre mondiale, d’après la déclaration commune. Vu l’action concertée à Versailles mentionnée plus loin, cette interprétation est tout à fait défendable. En effet, les cinq membres étaient des pays alliés durant la Première Guerre mondiale, et c’est durant ce conflit que les organismes de renseignement des États-Unis et du Royaume‑Uni ont commencé à collaborer, comme en fait foi la coopération entre les effectifs des services de renseignement des corps expéditionnaires britanniques et américains en France. Qui plus est, comme David Haglund l’a avancé récemment, la Grande Guerre a entraîné un déclin précipité et durable de l’anglophobie dans les politiques de Washington, ouvrant ainsi la voie à de nouvelles possibilités d’alignement.

À la lumière du livre de 1964 de Coral Bell, on pourrait même soutenir que le début de l’alliance entre le Royaume-Uni et les États-Unis remonte au tournant du 20^e siècle. Tandis que le pouvoir du Royaume-Uni s’amenuisait par rapport à celui de l’Allemagne et des États-Unis, les gouvernements de Londres ont, l’un après l’autre, jugé logique de faire front contre l’Allemagne en nouant un partenariat stratégique avec les États-Unis. Guidée par la froide realpolitik et les idées et affects associés à la solidarité raciale « anglo-saxonne », la stratégie a conduit indirectement à la création de ce que la communauté de recherche en relations internationales appelle la « transition hégémonique » : le remplacement pacifique de la Pax Britannica par la Pax Americana.

Ancré dans des mythes populaires et l’idéologie de l’élite, le « passage de pouvoir » entre le Royaume-Uni et les États-Unis, comme cette transition est aussi appelée, est l’une des transformations les plus fondamentales de notre époque et un important point d’origine de ce que des chercheuses et chercheurs en relations internationales qualifient d’« ordre international libéral ». En effet, quand Washington a entrepris de prendre les rênes du leadership mondial à la fin de la guerre, Londres n’a pas protesté, au contraire : le jour même où l’UKUSA a été signée, Winston Churchill se trouvait à Fulton, au Missouri, avançant que la création d’une « relation spéciale » avec la Grande-Bretagne était dans l’intérêt fondamental des États-Unis. Bien des membres de l’auditoire étaient sceptiques, mais la montée du pouvoir de l’Union soviétique en Europe et la victoire des communistes en Chine ont bientôt donné raison à l’ancien premier ministre. Un document stratégique du Département d’État d’avril 1950 laissait lui aussi présager cette nouvelle relation : « Pour atteindre nos objectifs en politique étrangère, il nous faut la coopération de nos amis et alliés. Le Royaume-Uni et le reste du Commonwealth, en particulier ses plus anciens membres, sont nos alliés les plus fiables, et nous devrions tisser des liens spéciaux avec eux. » [Traduction]

Concert

Penchons-nous maintenant sur le concept d’alignement suivant, le « concert », qui désigne habituellement les initiatives passées des États impériaux visant à créer un ou des systèmes de rencontres servant à traiter d’enjeux d’intérêt commun. Comme Jennifer Mitzen l’explique dans son étude inédite sur le Concert européen, l’ordre des choses adopté par les grandes puissances européennes dans le sillage de la guerre de Napoléon a réorganisé les relations internationales d’une manière qui a profondément marqué le cours de l’histoire. La diplomatie en personne en était le principal moteur, ce qui, selon elle, a transformé la conduite des États en créant une identité collective et en mobilisant un « pouvoir de gouvernance publique internationale ».

Même si les membres du Groupe des cinq y font appel, la diplomatie de concert demeure une pratique relativement récente, car, il y a dix ans, les ministres des Affaires étrangères des cinq pays ne se seraient jamais désignés sous le nom de Groupe des cinq, et auraient encore moins publié des déclarations communes. Toutefois, dans une perspective plus globale – et davantage fondée sur le passé –, la gouvernance internationale du pouvoir public découlant de l’action collective des membres du Groupe des cinq (entre eux seulement ou de concert avec d’autres États) date d’au moins cent ans. Un bon exemple est la conférence de paix qui a eu lieu à Versailles après la Première Guerre mondiale. À cette occasion, les délégations de l’Afrique du Sud et des nations que nous désignons maintenant sous le nom de Groupe des cinq ont agi de façon concertée, principalement pour le compte de l’Australie, pour mettre leur veto à la proposition de la délégation japonaise d’intégrer une clause d’« égalité raciale » dans le Pacte de la Société des Nations.

Même si ces logiques « civilisationnelles » seront en temps et lieu bannies du discours et des pratiques diplomatiques, leur influence sur les fondements du fameux ordre international libéral continue d’agir sur les processus internationaux contemporains. Un bon exemple est le conflit géopolitique et idéologique opposant le Groupe des cinq et Beijing, que certains membres de la communauté de recherche en relations internationales considèrent comme un banc d’essai pour les théories associées aux « politiques de reconnaissance » et de « contestation de normes ». Dans le même esprit que ses tentatives de faire reconnaître la Guerre froide comme une guerre raciale, Beijing, représenté par divers porte-paroles du Parti communiste chinois, est maintenant de plus en plus disposé à parler publiquement du Groupe des cinq en utilisant des termes « civilisationnels » rétrogrades. Ces stratégies rhétoriques visent à discréditer et à potentiellement remplacer certaines des normes fondamentales de l’ordre international libéral.

Selon les tendances passées et actuelles, les démarches de Beijing ont peu de chances de réussir. Premièrement, au lieu de dégager une impression de confiance et d’inspirer la sympathie, la rhétorique essentialiste de la Chine est considérée pratiquement par tous comme une tentative grossière de détourner l’attention de situations intérieures préoccupantes. Deuxièmement, les accusations de la Chine ont tendance à renforcer la détermination de certains diplomates du Groupe des cinq à rallier les nations démocratiques dans une action concertée contre Beijing, et il est ainsi plus difficile pour les autres diplomates du Groupe de se dissocier de déclarations communes du Groupe critiquant les violations des droits de la personne en Chine.

Coalition

Contrairement aux termes « communauté de sécurité » et « concert », le mot « coalition » fait partie intégrante du vocabulaire politique de nos jours. Comme l’explique un document des Affaires étrangères de la Nouvelle-Zélande publié récemment, les politiques étrangères sont maintenant de plus en plus gérées dans un esprit de « coalitions d’intérêts » : « Nous continuerons également de tirer des avantages en dirigeant des coalitions d’intérêts ou en participant à des coalitions de ce genre avec des pays avec lesquels nous avons (à divers degrés) des intérêts et des valeurs en commun, comme un attachement au multilatéralisme, au libre-échange, à la primauté du droit et aux valeurs libérales démocratiques. » [Traduction]

L’intérêt croissant pour les initiatives plurilatérales liées à un enjeu précis qui rassemblent des États « ayant des vues similaires » est grandement attribuable à la transition actuelle entre l’ordre international libéral chapeauté par les États-Unis, mentionné précédemment, et un monde plus fragmenté et multipolaire, théâtre de débats vigoureux concernant les « règles du jeu ». Bien entendu, selon certaines théories en relations internationales, la philosophie sous-tendant la création de coalitions fondées sur les intérêts non seulement ne date pas d’hier, mais est aussi sensée. En effet, c’est durant la période précédant la guerre en Iraq – la supposée apogée de l’ordre international libéral – que le secrétaire à la Défense des États-Unis Donald Rumsfeld a lancé sa classique boutade de realpolitik en déclarant que la mission devait définir la coalition, et non l’inverse.

Cela dit, l’histoire nous indique que Washington a de bonnes raisons de se fier à ses alliés du Groupe des cinq quand vient le temps de créer une coalition apparemment ad hoc appuyant ses objectifs de politique étrangère. Une explication possible serait que cette situation dérive d’un plus vaste « écosystème » derrière l’ordre international chapeauté par les États-Unis, qui ressemble à un système « en étoile » comptant de multiples « triangles de sécurité » et « quasi-alliances ». À titre de « rayons » autour du « moyeu » des États-Unis, le Canada et l’Australie n’ont pas besoin de s’allier officiellement pour collaborer régulièrement l’un avec l’autre dans le domaine militaire, que ce soit en temps de paix ou de crise sur la scène internationale.

D’autres dynamiques structurelles alimentent cette attitude. En étudiant l’histoire récente des politiques étrangères des États-Unis, du Royaume-Uni et de l’Australie relativement à l’Asie occidentale, Jack Holland a constaté de grandes « attitudes communes » dans la manière dont Washington, Londres et Canberra définissent les menaces et les possibilités. Certes, les leaders politiques des nations démocratiques légitiment toujours leurs décisions en matière de politique étrangère en préparant des discours destinés à un auditoire national précis. Cependant, ce qui retient l’attention dans le discours des États-Unis, du Royaume-Uni et de l’Australie, c’est qu’il a tendance à invoquer les mêmes idéaux et intérêts fondamentaux du « monde anglo-saxon ». Ainsi, les politiques étrangères de ces trois pays sont à la fois nationales et imbriquées, par des processus de création conjointe et d’influence mutuelle, dans un « espace politique transnational ».

Selon l’analyse de Holland, le monde anglo-saxon est donc une communauté de sécurité qui prend également la forme d’une coalition militaire à deux vitesses, dans laquelle les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie – ce qu’il appelle la « vieille coalition anglo-saxonne » – se montrent plus disposés à faire la guerre que le Canada et la Nouvelle-Zélande. Cette perspective peut aussi être utile pour comprendre la conduite du Groupe des cinq dans d’autres domaines, un bon exemple contemporain étant les « dissidences » en ce qui concerne Huawei et la Chine en général.

Dans l’analyse de Holland, le gros du travail conceptuel porte sur le langage, le discours et l’identité, plus précisément sur les idées à l’échelle des États et des nations sur leur identité actuelle et passée, et leurs aspirations. Toutefois, l’auteur indique clairement que les idées ne tombent pas du ciel : elles sont plutôt ancrées dans les structures physiques, les organisations et les pratiques au quotidien. Ce point est capital, car il est impossible de comprendre entièrement le monde anglo-saxon sans prêter dûment attention aux médias d’information, au secteur financier, aux groupes de réflexion et au milieu universitaire (y compris au domaine des relations internationales). En tenant aussi compte du fait que certains de ces points d’ancrage remontent à très loin – Churchill appelait le monde anglo-saxon le « monde anglophone » –, on peut mieux comprendre pourquoi les pays membres du Groupe des cinq finissent si souvent par partager le même point de vue, créant ainsi collectivement ce qu’on pourrait appeler une « gouvernance anglo-mondiale ».

Quelle que soit leur vision du monde anglo-saxon, la plupart des chercheuses et chercheurs conviennent que la conduite du Groupe des cinq reste campée dans des ornières. La Seconde Guerre mondiale a mis les choses en branle, et par la suite, les États membres ont conservé la même ligne de conduite pendant 70 ans, parce que la continuité comporte habituellement plus d’avantages que le changement, et parce que parfois le changement est tout simplement inconcevable. Il y a eu des clivages à maintes reprises, mais l’entente, globalement, s’est avérée solide jusqu’ici. Il est important de garder ce fait à l’esprit lorsqu’on réfléchit au récent tapage médiatique et diplomatique au sujet de la volonté du gouvernement néozélandais de limiter l’expansion(nisme) du Groupe des cinq. La coproduction de renseignements se poursuivra, conjuguée dans une certaine mesure à une coordination stratégique dans d’autres domaines.

Le campement dans des ornières n’explique pas vraiment à lui seul la transformation actuelle du Groupe des cinq, qui est en voie de passer de « simple » alliance d’échange de ROEM à une entité se rapprochant d’une alliance en bonne et due forme. Pour dresser un portrait plus complet de la situation, il faudrait réunir, d’une part, des perspectives du domaine des relations internationales sur l’alignement et, d’autre part, les nombreuses études sans grand rapport entre elles qui traitent de sujets comme l’« internationalisation de l’État », les « effets d’entraînement des politiques », la « problématisation de la sécurité » et la « transnationalisation de la défense », pour ne nommer que ceux-là. Soulignons aussi que le campement dans des ornières signifie que les amis resteront éternellement amis, autrement dit que la coopération tactique et opérationnelle du Groupe des cinq survivra toujours aux crises politiques. (Pour contrer de telles faussetés téléologiques, rien de tel que l’étude de Bill Robinson, qui traite d’un scénario hypothétique où les États-Unis quittent le Groupe des cinq.)

Comme pour les trois concepts précédents, celui de « coalition » peut inspirer des réflexions judicieuses sur l’histoire et la nature du Groupe des cinq. Néanmoins, les concepts d’alignement s’adressent surtout aux personnes qui s’intéressent aux rapports entre les organisations que constituent les États. Si on s’intéresse davantage aux liens entre l’international et le transnational, on commencera probablement par étudier d’autres concepts, par exemple celui de « réseau ».

Réseau

Tout particulièrement dans la sphère du renseignement, le Groupe des cinq est une « communauté de pratique » formée de centaines de personnes qui assurent une coopération internationale en collaborant au sein de réseaux. Le réseau le plus soudé est celui qui œuvre dans le domaine du ROEM, soit, selon le document du GCHQ et de la NSA, le domaine des renseignements générés par l’interception de « communications, des traductions, des analyses et le déchiffrage de codes ». En l’occurrence, les renseignements sont davantage produits en commun qu’échangés, et la collaboration entre les ressources des pays participants est si étroite qu’il est impossible d’établir une distinction entre les effectifs des différentes nations.

En revanche, selon le tableau 1, le Groupe des cinq n’est pas « simplement » un réseau d’échange de ROEM, mais plutôt un « réseau de réseaux » comprenant au moins 22 organismes de renseignement. Je dis « au moins » parce que des associations par groupe de cinq ont été normalisées entre beaucoup d’autres entités du domaine du renseignement (organismes d’évaluation nationaux, centres antiterrorisme, centres de cybersécurité, corps de police nationaux, etc.).

* Le tableau 1 est partiellement inspiré de la source suivante : James Cox (brigadier-général à la retraite). Canada and the Five Eyes Intelligence Community, Institut canadien de la défense et des affaires étrangères, publication du groupe de travail sur les études stratégiques, décembre 2012, p. 10.

Ainsi, aucun regroupement de trois, quatre ou cinq organismes ne commande l’alliance d’espionnage en tant que tel. Il s’agit plutôt de différents mécanismes et pratiques évoluant autour d’un grand nombre de « carrefours ». Certains reposent sur des ententes structurées et des accords écrits indépendants, et d’autres, sur des processus sociaux variés qui transcendent les frontières officielles, ou encore (comme pour le réseau d’échange de ROEM) fonctionnent de facto individuellement. Par ailleurs, quand on essaie de visualiser ce réseau, il est possible de voir que les carrefours en son sein ne sont pas coordonnés entre eux. En effet, deux événements différents du Groupe des cinq pourraient très bien se tenir le même jour, dans le même État, à moins de 30 kilomètres l’un de l’autre, par exemple au siège de la CIA à Langley et dans l’édifice de la Drug Enforcement Administration (DEA) à Chantilly. Enfin, comme Wark et Steven Loleski l’ont relevé récemment, rien ne laisse présumer que les nouveaux processus de réseautage seront toujours complémentaires des activités établies sur les plans opérationnel et politique.

Selon les approches sociologiques, le terme « renseignement » ne se limite jamais aux organismes de renseignement : il désigne plutôt un espace social et hétérogène plus vaste où les espions côtoient des activistes, des dirigeants d’entreprise, des journalistes, des juristes et des scientifiques, entre autres groupes étatiques ou non. Comme l’ont soutenu récemment Ben Jaffel, Hoffmann, Larsson et Kearns, ces approches jouent un rôle essentiel en nous permettant de mieux évaluer non seulement la portée, la profondeur et l’ampleur des réseaux et pratiques de renseignement transnationaux, mais aussi les conditions dans lesquelles ils maintiennent et éliminent les frontières légales entre les personnes citoyennes et étrangères. De prime abord, cela fait écho à certaines expériences personnalisées du Groupe des cinq, où l’accent est généralement mis non pas sur les « relations interétatiques », mais sur les mécanismes et processus « à petite échelle » qui engendrent des réseaux d’échange au sein des États membres et entre eux.    

Les approches fondées sur la théorie des réseaux peuvent aussi nous aider à comprendre la prolifération de réseaux du Groupe des cinq dans de nombreux domaines stratégiques sans lien avec le renseignement. Se fondant sur des entretiens et des données ouvertes, Tim Legrand a répertorié près de quarante de ces « réseaux stratégiques anglo-saxons », comme il les appelle. Portant des noms comme « Groupe de passeport des Cinq nations » ou prenant la forme de conférences des ministres de la Défense du Groupe des cinq, et créant des liens entre les administrations étatiques sans passer par des processus diplomatiques officiels, ces réseaux intergouvernementaux ne sont pas structurés ni coordonnés. (Soulignons que les réunions du « Groupe de passeport des Cinq nations » n’ont pas grand‑chose à voir avec les conférences des ministres de la Défense du Groupe des cinq, et encore moins avec les réunions équivalentes des organisations figurant au tableau 1.) Néanmoins, comme le montre Legrand, ils constituent des véhicules importants de transfert direct et indirect de politiques publiques et, dans certains cas, de gouvernance « internationale et domestique » (ou « intermestique »).

Le Groupe des cinq fait aussi du réseautage dans le domaine militaire. L’abréviation « ABCANZ » désigne un programme international qui promeut l’interopérabilité et la normalisation des forces terrestres – « sur les plans humain, procédural et technique » – parmi les armées des pays du Groupe. La première mouture du programme, créée en 1947, réunissait les armées américaine, britannique et canadienne, d’où son nom d’« Armée de l’ABC ». En 1963, l’armée australienne s’est mise de la partie, et ainsi un deuxième « A » a été ajouté dans l’abréviation du nom du programme. L’armée néo-zélandaise, qui avait un statut d’observateur depuis 1964, est devenue membre à part entière en 2006. Un réseautage semblable se fait aussi dans d’autres domaines : les forces maritimes, aériennes, spatiales et spéciales, ainsi que les cyberforces. À tout cela s’ajoutent d’autres pratiques, comme celles qui permettent aux militaires et aux citoyennes et citoyens d’un pays du Groupe des cinq d’intégrer les forces armées d’un autre pays membre relativement facilement. De plus, des ententes de coopération entre les administrations de l’armée et de la Défense des pays du Groupe sont cimentées par la collaboration au sein de l’industrie militaire et par des traités de coopération exclusifs en matière de commerce de défense qui éliminent certaines restrictions s’appliquant aux transferts de produits militaires. Enfin, il ne faut pas oublier que les « livres blancs » applicables de la Défense en Australie, au Canada, en Nouvelle‑Zélande et au Royaume-Uni font tous dûment mention du Groupe des cinq et des avantages que ce partenariat ou cette alliance – encore ici la dénomination varie – « unique et de grande valeur » apporte à chaque nation membre en ce qui concerne la collecte de renseignements, la réduction des coûts et la répartition du fardeau.

Les perspectives liées aux réseaux complexifient les idées reçues sur la politique mondiale, car elles sont parfois axées sur l’espace relationnel entre des États ou personnes, ou en fait les deux. Par conséquent, elles pourraient très bien nous faire découvrir quelque chose d’inédit sur la diversité des actrices et acteurs et des processus au sein du Groupe des cinq.

Conclusion

La nature du Groupe des cinq évolue, tout comme le lexique afférent. J’ai présenté ici une brève analyse de cinq concepts en relations internationales qui, je crois, peuvent nous aider à mieux comprendre ces changements. On peut en tirer une conclusion simple, mais insatisfaisante, soit que l’étude du Groupe des cinq nécessite plusieurs perspectives conceptuelles. Cependant, le concept de réseau semble tout particulièrement prometteur, car il se situe à cheval entre les affaires « intérieures » et « étrangères ». C’est pourquoi il peut enrichir les réflexions sur les interactions sociales superposées et imbriquées en constante évolution qui rendent le Groupe des cinq possible. On pourrait alors aussi tirer une conclusion plus audacieuse, soit que le partenariat extraordinaire dans le domaine du ROEM n’est qu’un carrefour dans une constellation bien plus vaste des pratiques de réseautage du Groupe des cinq réparties dans le temps et l’espace. En tenant compte de la dichotomie « intérieur » versus « étranger », on peut également constater que même si la plupart de ces pratiques de réseautage ne sont pas structurées, coordonnées ou transnationales, certaines émanent en réalité de traités écrits interétatiques signés il y a des dizaines d’années. Prises individuellement et collectivement, toutefois, ces pratiques fournissent les assises politiques et juridiques nécessaires à une communautarisation remarquable du processus d’élaboration de politiques, une communautarisation que nous commençons à peine à saisir.

En affirmant que plusieurs cadres conceptuels sont nécessaires, je lance aussi une invitation à mener de nouvelles analyses conceptuelles. Notre analyse des communautés de sécurité, par exemple, fait ressortir d’emblée les concepts de régionalisation, d’hégémonie, d’empire et d’assemblages, qui eux-mêmes soulèvent des questions plus générales sur l’ordre international. Pour les mêmes raisons, il est impossible d’analyser intégralement les pratiques de réseautage du Groupe des cinq sans tenir dûment compte de la « contre-interprétation historique » de Jason Dittmer, selon laquelle l’UKUSA fait figure de ramassis désordonné de relations sociotechniques tellement complexe qu’il ne peut être appréhendé qu’en transcendant carrément la sphère conceptuelle. Néanmoins, quel que soit le point de départ employé, il ne faut pas laisser passer les occasions de réfléchir aux ordres de nature sémantique, sociale et politique que les concepts (re)produisent.

NOTES:

[i] Je tiens à remercier Caroline Dunton et Mana Khosrowshahi pour leur excellente aide à la recherche, ainsi que les participants du colloque 2020 sur Twitter du Centre d’études en politiques internationales (CÉPI) intitulé « Understanding the Five Eyes ». Un compte-rendu de ce colloque se trouve sur le blogue du CÉPI.

[ii] Pour m’assurer que les données recueillies n’étaient pas une sorte d’artéfact de la culture journalistique mondiale, j’ai comparé ces données avec des données équivalentes tirées de l’hebdomadaire d’information The Economist et d’une sélection de documents de groupes de réflexion et de parlements. Pour les groupes de réflexion, j’ai lu 19 rapports, documents de travail, articles de blogue et autres documents semblables publiés entre 2012 et 2019, et pour les parlements, je me suis fié à de rapides recherches de mots-clés dans les observations orales et écrites des assemblées législatives des cinq pays. Les résultats sont demeurés les mêmes : à la suite des révélations de Snowden, le Groupe des cinq attire l’attention en tant qu’alliance d’espionnage, et à l’ère Trump, il devient plus qu’une alliance d’espionnage.