INTRODUCTION : LES DÉFIS DU LEADERSHIP EN PÉRIODE D’INCERTITUDE

par FEN OSLER HAMPSON et ROLAND PARIS

mars 2010

Le besoin de leadership, le manque de ressources adéquates pour réaliser les visées étrangères, de défense et de développement, l’absence apparente de priorités nettement définies et l’omission de se mettre en avant dans les dossiers internationaux pressants sont des thèmes dominants des débats actuels à propos de la politique étrangère canadienne. Il est également à la mode de parler du Canada comme d’une puissance en déclin sur l’échiquier mondial, bien que ce thème ne soit pas nouveau. C’est l’argument avancé par Andrew Cohen dans son ouvrage While Canada Slept , qui a donné lieu à des comparaisons malicieuses entre la qualité et les avantages des politiques étrangères du Canada par rapport à l’époque dite dorée de la diplomatie canadienne dans les années 1950, à la manière d’une édition antérieure de Canada among Nations, publiée sous le sous-titre A Fading Power .

La politique étrangère canadienne a toujours fait l’objet de critiques. On n’a qu’à penser aux reproches formulés à l’endroit des missions d’Équipe Canada sous le règne du premier ministre libéral Jean Chrétien au début des années 1990 et à l’accusation selon laquelle la diplomatie du Canada était indûment crasse et motivée par des intérêts personnels économiques étroits, ou plus tard à l’endroit du ministre des Affaires étrangères Lloyd Axworthy qu’on qualifiait de trop idéaliste, moraliste et utopique. Mais aujourd’hui, pareilles critiques semblent avoir atteint un nouveau crescendo, amplifié sans doute par les intenses partialité et rivalité qui accompagnent un état de gouvernement minoritaire chronique et la menace constante d’une élection fédérale imminente.

Indépendamment des bretelles de tir et des flèches partisanes qui sous-tendent les débats contemporains à propos de la place du Canada dans le monde se cache une préoccupation profonde, qui est reflétée dans quatre écoles de pensée (ou perceptions du monde) différentes et contraires au sujet du cours éventuel et de l’orientation de la politique étrangère canadienne. Chacune de ces écoles a une perspective différente de l’endroit où le Canada devrait canaliser ses énergies et ses ressources quant aux affaires internationales et chacune mérite qu’on s’y attarde avec sérieux. Ces écoles peuvent être caractérisées comme suit : 1) le continentalisme; 2) l’internationalisme renouvelé (ou restauré); 3) la diplomatie sélective; et 4) la résolution de problèmes planétaire.

Le continentalisme

Les « continentalistes » allèguent que les relations internationales du Canada devraient passer au second rang après la préservation de la vigueur de l’économie canadienne et du dynamisme de nos rapports de commerce et d’investissement avec les États-Unis. Comme ils le font valoir, avec près de deux milliards de dollars de produits et services qui traversent la frontière chaque jour et compte tenu que près de la moitié de notre produit intérieur brut (PIB) est généré par les exportations à destination de nos voisins du Sud, le Canada ne peut se permettre de tenir pour acquis quelque aspect que ce soit de ses relations avec les États-Unis en termes d’économie et de sécurité, surtout à une période où les États-Unis érigent de nouvelles entraves au commerce et à la libre circulation des personnes au-delà de notre frontière par souci de mater les terroristes et les autres éléments criminels qui cherchent à entrer au pays.

Selon ce point de vue, le Canada ne peut risquer d’aliéner ou d’antagoniser Washington parce que nous avons tout simplement trop à perdre en termes de notre survie et de notre bien-être économiques. Les continentalistes sont d’avis que les rouages économiques de nos rapports bilatéraux devraient également dicter nos autres priorités et allégeances politiques internationales, notamment nos priorités clés en matière de défense et de sécurité. Suivant notre engagement envers la mission en Afghanistan, où nos troupes ont fait équipe avec les forces américaines et de l’OTAN, les continentalistes croient également qu’il devrait y avoir un engagement et un partage accrus des ressources consacrées à la protection et à la défense continentales afin de sécuriser le périmètre nord-américain, notamment par des investissements supérieurs dans la surveillance et le contrôle maritimes côtiers, le renseignement, la sûreté publique et la gestion générale de la protection à la frontière avec les États-Unis. C’est que le Canada ne peut risquer la fermeture de la frontière ou la perturbation de ses abords en cas de futures attaques terroristes ou militaires contre le continent nord-américain.

L’internationalisme renouvelé (ou restauré)

Les « internationalistes renouvelés » s’emploient à ternir la vocation multilatérale et les titres de compétences du Canada. Ils font valoir que nous devons concentrer la majeure partie de nos énergies et de nos efforts diplomatiques à l’amélioration du fonctionnement des institutions internationales et à la réforme de l’appareil officiel et officieux de la gouvernance internationale par le truchement du G20 et des autres nouveaux organismes chargés de relever les défis mondiaux récents. Selon eux aussi, puisque l’ordre de pouvoir et le champ d’influence des coups de bec post-guerres traditionnels sur la planète se transforment avec la montée des nouvelles centrales en Asie et en Amérique latine — surtout en Chine, en Inde et au Brésil — le Canada devrait consolider ses rapports politiques et économiques avec ces pays et appuyer vigoureusement leurs efforts pour acquérir une voix ferme auprès des institutions internationales, en particulier au sein des institutions dites « de Bretton Woods », c.-à-d. le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale.

Bon nombre de ces mêmes internationalistes reviennent sur le rôle de leadership clé qu’a joué le Canada à la fin des années 1980 et pendant la majeure partie de la décennie 1990, lorsque nous avons défendu le traité sur les mines terrestres antipersonnel, la création de la Cour pénale internationale, la Convention relative aux droits de l’enfant et les autres démarches mondiales et normatives de renforcement des régimes, qui étaient en grande partie associés au mandat de Lloyd Axworthy comme ministre des Affaires étrangères et à sa plateforme de la sécurité humaine, ou même antérieurement lorsqu’un gouvernement conservateur chapeauté par le premier ministre Brian Mulroney a dirigé le mouvement anti-apartheid dans le Commonwealth et revendiqué des mesures internationales pour stopper les changements climatiques et protéger les forêts et la biodiversité lors de l’édition 1992 de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement durable à Rio de Janeiro. Ces réalisations soulignent le fait que notre activisme international, qui a suscité beaucoup d’éloges et d’attention sur la planète, était également présent dans la participation vitale de nos milieux militaires, policiers, judiciaires et d’ONG aux grandes entreprises de renforcement étatique et de démocratie de la fin des années 1980 et du début des années 1990, qui se déroulaient sous l’égide des Nations Unies dans des pays comme la Namibie, le Mozambique, le Cambodge, le Salvador, le Guatemala, la Bosnie et le Kosovo.

Les internationalistes renouvelés voient des retombées appréciables pour le Canada dans pareilles entreprises et associations multilatérales où nous pouvons bâtir des coalitions, travailler avec les autres, jouer le rôle d’intermédiaires et donc élargir notre champ d’influence politique et diplomatique, surtout à une époque où les puissances montantes telles que l’Inde, la Chine et le Brésil exercent une influence croissante dans l’économie politique mondiale et peut-être même ébranlent l’ordre politique établi.

La diplomatie sélective

Les défenseurs de la « diplomatie sélective » sont, à certains égards, des chercheurs d’aubaines au chapitre des politiques étrangères. Selon eux, par nécessité, les relations internationales du Canada devront s’accomplir à rabais au cours des années à venir pour des motifs que nous ne saisissons que trop bien tandis que nous continuons de composer avec les répercussions de la crise financière et économique de 2008-2009. Les défenseurs de la diplomatie sélective sont d’avis qu’il est chimérique de la part de n’importe quelle administration — conservatrice ou autre — d’ouvrir la porte aux dépenses en matière de relations internationales du Canada lorsqu’il y a seulement trop d’aspects pour lesquels s’inquiéter (et à propos desquels dépenser) au pays, surtout au moment où nous commençons (à nouveau, hélas) à nous serrer la ceinture et à refermer nos goussets. Les défenseurs de la diplomatie sélective, par exemple, allèguent que notre aide au développement devrait cibler un très petit groupe de pays pauvres où nous pouvons travailler en étroite collaboration avec les autres donateurs et d’une manière qui produise des résultats concrets. Nous devrions également réduire nos engagements en matière de politiques étrangères à l’endroit des régions du globe qui sont le plus en lien avec nos intérêts personnels nationaux, tels que l’hémisphère occidental. En somme, les défenseurs de la diplomatie sélective croient que nous devons élaguer nos engagements internationaux, et non pas les élargir ou les gonfler.

À bien des égards, ceux qui financent la diplomatie sélective copient et répètent les arguments des premiers trudeaucrates qui ont répudié ce qu’ils ont perçu comme des prétentions ou des aspirations pearsoniennes démesurées. Les « indiscrétions » des correctifs utiles ont été expressément rejetées dans la version de 1970 de l’examen de la « Politique étrangère pour les Canadiens », bien qu’en fin de carrière politique Pierre Trudeau ait élaboré des aspirations internationales plus vastes et même quelques habitudes d’interférence bien à lui.

La résolution de problèmes planétaire

Les « résolveurs de problèmes planétaires », comme Thomas Homer-Dixon , l’Institut Mackenzie et même certains membres de la profession médicale et du milieu du renseignement, entretiennent une vision quelque peu différente du développement futur des relations internationales du Canada. Ils sont préoccupés par les menaces mondiales très réelles auxquelles nous sommes confrontés et allèguent que le monde d’aujourd’hui est un lieu beaucoup plus dangereux que ce qu’il était durant la Guerre froide, mais pour des motifs fort différents qui ont peu à voir avec les menaces touchant les forces militaires ou de sécurité traditionnelles. C’est qu’il existe un grand nombre de menaces et de défis systématiques et non conventionnels à la sécurité mondiale qui émanent de toute une gamme de sources non étatiques pour la plupart. Le réchauffement climatique, le recul de la biodiversité et les maladies infectieuses pandémiques et émergentes comme le VIH/sida, le SRAS, la grippe H1N1, etc., posent tous d’importants nouveaux risques pour la santé et la survie des gens partout sur la planète, notamment les Canadiens. Le Canada doit se préparer à faire face à ces nouveaux risques et incertitudes planétaires en déployant un attirail beaucoup plus grand de capacités et d’atouts pour gérer ses relations internationales.

Les résolveurs de problèmes planétaires font valoir que la politique étrangère est de plus en plus une activité citoyenne axée sur la gestion des risques mondiaux. Celle-ci est également un aspect où les pouvoirs hiérarchiques traditionnels et bureaucratiques entre la sphère nationale et la sphère internationale sont flous et où la gestion des problèmes va bien au-delà des compétences et des capacités des autorités gouvernementales traditionnelles et la hiérarchie des responsabilités. Selon cette école, élaborer une stratégie de gestion des risques mondiaux efficace pour le Canada exigera de nouveaux outils, de nouveaux niveaux d’engagement civique, de nouveaux mandats organisationnels, de nouvelles façons de penser et un tout nouveau jeu de réseaux et de liens entre les gouvernements et les participants de la société civile nationale et transnationale. (Cette insistance sur l’engagement civique démarque cette école de l’internationalisme renouvelé qui continue de privilégier de beaucoup l’importance des institutions intergouvernementales — quoique réformées — et des États.)

Selon l’école de la résolution des problèmes planétaires, la diplomatie sélective ne prend tout son sens que dans un monde qui est prévisible et où il est possible de planifier l’avenir. Mais, dans un monde qui est rempli de surprises, le Canada a besoin de se doter de capacités beaucoup plus robustes et d’un portefeuille beaucoup plus diversifié et de toute une gamme d’instruments de politiques étrangères, d’actifs et d’engagements civiques. Il faut tirer profit de niveaux accentués de sensibilisation et d’engagement populaires de sorte que la société dans son ensemble puisse mieux anticiper les crises, s’adapter au changement et être prête à faire face à un monde où le mot d’ordre ne sera plus « les affaires sont les affaires ».

Ces quatre écoles ou approches, dans le cadre du débat actuel sur les relations internationales du Canada, font valoir le point selon lequel nous sommes, dans les faits, confrontés à des choix difficiles. Il y a plus d’un brin de vérité dans la perspective représentée par chaque « école ». De la même manière, chaque argument pris dans son acception logique absolue nous entraîne le long d’un sentier qu’aucun stratège — ni Canadien — ne pourrait plausiblement appuyer.

Les Canadiens veulent-ils vraiment d’une politique étrangère qui vient au deuxième rang derrière nos liens commerciaux et économiques avec les États-Unis et qui définisse si étroitement nos intérêts en matière de sécurité et de politique étrangère? C’est en fait ce que nous affirmons si nous subordonnons la politique étrangère au maintien de l’ouverture de la frontière canado-américaine au commerce, comme certains continentalistes l’allèguent. La plupart des Canadiens hésiteraient devant la proposition que Washington, même sous l’administration Obama, devrait dicter les modalités de la totalité ou même de la plupart de nos engagements internationaux.

Cependant, la majeure partie des Canadiens ne sont pas non plus des internationalistes renouvelés nullement intimidés. Ils sont suffisamment avisés pour reconnaître que le monde a changé depuis les jours de la Guerre froide ou les jours enivrants de l’internationalisme pearsonien. Ils reconnaissent aussi que d’investir simplement de l’argent dans la diplomatie, dans l’aide au développement étranger (ADÉ) et dans la défense n’élargira pas d’un iota l’influence du Canada à moins que ces fonds ne soient consacrés judicieusement à des causes qui ont un mérite, un impact et un appui populaire réels.

Bourdonnant d’appuis retentissants à la manière pearsonienne, l’internationalisme libéral rate néanmoins la cible. Le monde est un lieu beaucoup plus complexe que ce qu’il était dans les années 1950 lorsque la Guerre froide battait son plein. Aujourd’hui, nous faisons face à une gamme de problèmes beaucoup plus large et la scène mondiale est surpeuplée de beaucoup plus d’acteurs et d’institutions que ce qu’elle était dans les années 1950. Les vraies questions sont les suivantes : « Où devons-nous intervenir? » et « En visant quels buts et quels résultats? ». Il existe de nombreux États défaillants ou en déclin sur la planète et il est irréaliste de penser que nous pouvons répondre aux besoins de chacun.

Le sobre avertissement des défenseurs de la diplomatie sélective selon qui de nouveaux fonds ne poindront pas facilement dans le prochain contexte d’austérité budgétaire suggère qu’il faudra en bout de ligne poser des choix difficiles. De toute évidence, nous ne pouvons tout faire. Mais selon la mise en garde formulée par les résolveurs de problèmes planétaires, nous devrions éviter de nous leurrer en pensant qu’il existe certains créneaux confortables dans lesquels nos priorités en matière de politiques étrangères peuvent facilement se loger. Nous avons besoin d’une nouvelle approche à la gestion des risques mondiaux — une solution qui mobilise les Canadiens ordinaires aux côtés des nombreux services et échelons différents de la bureaucratie canadienne et de l’appareil gouvernemental et qui traverse les cloisonnements des pouvoirs, des mandats et des états d’esprit décisionnels traditionnels.

Au bout du compte, les continentalistes font valoir un point louable en ce sens que rien de concret ne peut être dit des politiques étrangères, de défense ou de développement canadiennes sans que l’on ne reconnaisse les significations post-11 septembre qui dominent les relations entre le Canada et les États-Unis. Cependant, c’est là l’aspect qui présente le plus d’incertitudes en plus d’être le plus litigieux sur la scène nationale. Les sondages d’opinion publique démontrent systématiquement que, même si les Canadiens souhaitent de « bonnes relations », ils ont peu d’engouement pour tout genre d’aubaine grandiose, nouvelle et stratégique avec les États-Unis en termes de commerce, de défense/sécurité ou même d’immigration. Bien que la protection soit maintenant au coeur des préoccupations de la politique canadienne, ses significations variables demeurent imprécises et controversées dans les cercles politiques et parmi le grand public. L’incertitude à propos de la manière de définir et de façonner le lien canado-américain est amplifiée par le fait que nous continuons de vivre avec des gouvernements minoritaires au Canada, ce qui resserre et limite grandement les horizons politiques et les possibilités de grands nouveaux projets en rapport avec nos voisins du Sud.

Comme le démontrent les thèses de cette étude, tout examen sérieux des relations internationales du Canada et de leur rôle dans le monde devra composer avec les défis que présentent ces quatre différentes écoles. On ne peut confectionner une politique étrangère fructueuse en adoptant l’une ou l’autre de ces approches unidimensionnelles ou n’importe lequel de ces systèmes de préférences. On ne peut l’élaborer qu’en réglant les tensions entre eux afin de refléter de manière durable les intérêts et les valeurs canadiens. C’est là en fait le véritable test du leadership politique.

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Les thèses du présent rapport offrent les perspectives de dix Canadiens réfléchis que nous avons recrutés pour discuter et débattre des priorités de l’engagement international du Canada au cours des années à venir. Nous avons mis chaque collaborateur au défi de préciser de trois à cinq priorités et d’être aussi spécifique que possible. Notre objectif consistait non pas à atteindre un consensus sur une vision singulière, mais plutôt à générer le plus grand nombre d’idées et de recommandations créatives et prospectives que possible, et de rendre ces idées accessibles à un auditoire élargi. Comme vous le constaterez au fil des dissertations qui suivent, les collaborateurs ont relevé notre défi avec intelligence et ingéniosité.

La quasi totalité des dissertations comprises dans cette collection décrivent les transformations sismiques qui frappent le paysage politique, économique et de sécurité mondial — et décrient la réponse à bâtons rompus du Canada face à ces changements à ce jour et l’absence d’une discussion publique sérieuse de nos solutions politiques internationales. En tant que pays, nous n’avons pas encore totalement reconnu la portée de ces transformations ou compris leur incidence sur le plan national, ni le besoin d’élaborer des stratégies cohérentes à long terme pour relever ces défis et profiter de ces occasions. Comme le mentionne Gordon Smith dans sa contribution au présent document : « La politique étrangère canadienne a rarement nécessité un remaniement en profondeur aussi marqué qu’en ce moment. » Bien que les dissertations de la collection ne soient pas des stratégies pleinement étoffées, elles offrent bel et bien des idées toutes fraîches qui pourraient jeter les bases d’une ou plusieurs nouvelles stratégies — et elles partagent toutes la certitude étonnamment semblable que le Canada et les Canadiens ne peuvent se permettre d’agir comme si ces mutations planétaires ne nous frappent pas déjà de plein fouet.

Voici quelques exemples de ces mutations, ainsi que les défis qu’ils présentent :

Les mémoires contenus dans la collection représentent notre modeste tentative de stimuler et d’éclairer la discussion. La dissertation de chaque collaborateur est unique et parle d’elle-même. Sciemment, nous n’avons pas demandé aux auteurs de parvenir à un consensus. En fait, nous leur avons demandé de ne pas se parler de leurs mémoires respectifs jusqu’à ce que ceux-ci soient rédigés — afin de solliciter la plus large palette de visions et de suggestions pour l’avenir de la politique internationale du Canada. Tel que prévu, leurs perspectives sont variées, bien que plusieurs thèmes communs ressortent du lot.

Peter Singer de l’Université de Toronto, par exemple, fait valoir que le Canada devrait s’employer à concevoir et à explorer des solutions scientifiques aux problèmes sanitaires, agricoles et environnementaux mondiaux. L’ex-diplomate de haut rang Jeremy Kinsman croit également que le Canada devrait chercher à devenir le pays « de référence » pour les nouvelles réponses aux questions mondiales délicates et que, pour atteindre cet objectif, le Canada devra « raviver sa capacité en matière de diplomatie créative » et se situer au coeur « de la société civile et des toiles de recherche » internationales. Mobiliser les réseaux non gouvernementaux est également l’une des recommandations formulées par la commissaire à l’équité de l’Ontario, Jean Augustine, qui a auparavant siégé comme présidente du Comité permanent de la Chambre des communes sur les affaires étrangères et le commerce international alors qu’elle était députée. Selon Augustine, les Canadiens sont bien positionnés pour partager leurs propres expériences touchant les enjeux urbains dans nos villes multiculturelles — notamment les solutions communautaires aux problèmes de logement, d’emploi, de sécurité et de bien-être social — avec les autres pays, tels que les sociétés qui sont en voie de reconstruire après des conflits. Bien que Singer, Kinsman et Augustine offrent bon nombre de recommandations additionnelles dans leurs articles respectifs, ils envisagent un créneau similaire pour le Canada dans le monde : nous devrions diriger la recherche de solutions vers les problèmes transnationaux spécifiques pour lesquels nous possédons des bases de savoir-faire, notamment grâce aux formules de diplomatie non traditionnelles qui rassemblent les efforts de divers participants gouvernementaux et non gouvernementaux, internationaux et locaux.

Tandis qu’Augustine mentionne les États déchirés par la guerre, ceux-ci sont un thème central de trois autres mémoires. L’ancien chef d’état-major de la Défense Maurice Baril suggère que le Canada devrait renouveler son engagement à appuyer les opérations de paix de l’ONU une fois que la majeure partie des forces militaires du Canada se seront retirées de l’Afghanistan, comme ce qui est prévu pour 2011. Baril note que « le maintien de la paix n’est pas mort mais il s’est transformé » des activités traditionnelles à « robustes » de maintien de la paix et d’imposition de la paix dans les pays instables, dont plusieurs en Afrique. En s’inspirant du savoir-faire acquis en Afghanistan — dont l’expérience de coordination civile-militaire et « pangouvernementale », ainsi que les techniques anti-insurrectionnelles — le Canada pourrait se consacrer à appuyer les missions de l’ONU au moyen des forces civiles et militaires et des équipes de formation déployées par les autres pays. De même, Nancy Gordon, ex-présidente de l’Association canadienne pour les Nations Unies et ex-vice-présidente de Care Canada, écrit que « on devrait étudier sérieusement la possibilité de réengager les missions de maintien de la paix de l’ONU » après 2011, en notant également que des opérations de maintien de la paix « robustes » constituent la nouvelle réalité. Elle insiste particulièrement sur l’impératif humanitaire et la coopération civile-militaire dans les situations d’urgence, ainsi que sur les principes de la doctrine du devoir de protéger. Justin Massie de l’Université d’Ottawa recommande aussi que le Canada se mobilise dans les États fragiles, dont le Soudan et le Darfour, en partie parce que pareilles missions peuvent servir à unifier différents commettants des politiques étrangères au Canada, dont ceux qui ont des visions plus humanitaires et plus axées sur la sécurité. Quel que soit le rôle international qu’on envisagera au bout du compte, toutefois, Massie insiste pour dire qu’il doit reposer sur un vaste consensus national au sein de la société canadienne.

Jeffrey Simpson, chroniqueur des affaires nationales au Globe and Mail, souligne également l’importance de bâtir l’appui populaire en faveur d’une approche plus évoluée face à l’engagement international du Canada. Plus précisément, étant donné que « la plupart des questions sont de nature mondiale d’une manière ou d’une autre », les dirigeants de tous les horizons doivent expliquer les liens entre les politiques nationales et internationales aux Canadiens. Paradoxalement, cet impératif « interne » devrait être le « but premier de la politique étrangère canadienne », notamment une meilleure compréhension de la manière dont diverses politiques intérieures peuvent appuyer ou miner nos activités internationales et vice-versa. Michael Kergin, ex-ambassadeur du Canada aux États-Unis, perçoit également le bien-fondé d’une cohérence accrue entre les politiques nationales et étrangères : « …notre capacité de gérer les nouvelles pressions externes ou même d’influer sur les tendances internationales sera proportionnelle à la capacité des Canadiens d’assurer une cohésion économique et sociale au sein de la Fédération. » Mais comme le mentionne Simpson, la connaissance des affaires internationales et de sa pertinence aux yeux du Canada peut être une condition préalable à la concrétisation de pareille cohérence, ce qui nous ramène aux doléances de Gordon Smith à propos de la pénurie d’un réel débat sur les enjeux internationaux dans ce pays. Smith l’exprime sans ménagements : « …nous omettons de nous adonner à un débat public raisonné et éclairé ».

Le mémoire de Gordon Smith soulève une autre thématique qui apparaît dans bon nombre des dissertations : le rôle du Canada dans la réforme des institutions chargées de la gouvernance mondiale. Les Canadiens ont besoin d’être des « faiseurs de règles » plutôt que des « preneurs de règles », dit-il, ce qui signifie que nous devons être à l’avant-plan de la création de nouveaux mécanismes multilatéraux qui sont suffisamment représentatifs et agiles pour briser les « étreintes mondiales » dans les dossiers épineux, de la prolifération nucléaire aux changements climatiques. Bon nombre de nos institutions internationales post-Guerre mondiale en place présentent « des mandats et des mécanismes décisionnels démodés ». Le temps est venu, donc, pour le Canada d’adopter un rôle de chef de file dans la confection de nouvelles institutions, y compris le G20, et de faire en sorte que ces mécanismes fonctionnent bien et comprennent le Canada à titre de membre. En plus d’éviter l’exclusion du Canada des nouveaux centres de pouvoirs multilatéraux, plusieurs des mémoires compris dans le projet font également ressortir l’importance de partenariats bilatéraux et régionaux raffermis, en particulier avec les puissances émergentes, ainsi qu’avec les groupes de la société civile, comme on l’a mentionné précédemment. Ces liens, explique Kinsman, ont tendance à se dissiper rapidement s’ils ne sont pas maintenus et alimentés —en fait, bon nombre « ont disparu » au cours des dernières années.

Envisager l’une ou l’autre de ces ordonnances pour la future politique internationale du Canada nécessitera une vision, une volonté politique, un appui du public et une capacité institutionnelle. Au sujet du dernier point, Kergin et Kinsman constatent tous deux des lacunes dans notre appareil politique international. L’une des faiblesses, selon Kergin, est le manque apparent de confiance politique dans « les instruments conventionnels de la politique étrangère du Canada, tels que les services du délégué aux affaires étrangères et au commerce ». Pour sa part, Kinsman s’afflige de la « dégradation de la capacité de représentation du Canada à l’étranger, de la suppression des fonds de programmes essentiels à la promotion des visées et des activités canadiennes, ainsi que de la constriction de la diplomatie publique de façon générale en faveur des communications contrôlées à partir d’un point central et concentrées à Ottawa. »

Comme l’allègue Robert Miller dans sa contribution à la collection, « la politique étrangère canadienne en général affiche un manque de point focal, de détermination, de vigueur et d’endurance nécessaires pour bien asseoir les priorités… L’année qui vient et au cours de laquelle se dérouleront les sommets du G8 et du G20, qu’accueillera le Canada, est une occasion propice de nous prendre en main. » Cependant, l’avancement des nouvelles initiatives stratégiques devra être suppléé par la « morne tâche » de retoucher l’appareil gouvernemental. Parmi les premiers points à la liste des démarches utiles proposée par Miller est la nécessité de « remanier l’ACDI », de la même manière que le gouvernement britannique – il y a quelques années – a reconfiguré son propre ministère du Développement international (DFID) par une série de réformes organisationnelles et stratégiques draconiennes. Gordon, dont le mémoire prête également une attention considérable à la politique du développement, affirme que de grandes réformes additionnelles sont requises au sein de l’Agence canadienne de développement international (ACDI), où « l’innovation et la créativité ont fait place à un vent frisquet de reddition de comptes ». Plusieurs auteurs affirment (ou laissent entendre) que le Canada n’a pas fait bonne figure au chapitre de la mobilisation des participants de la société civile — au pays ou à l’étranger — dans le cadre de notre politique internationale. Cette critique est en lien direct avec le thème indiqué précédemment, un thème qui est l’un des plus systématiques et fermes exprimés dans l’ensemble des mémoires : si le Canada est appelé à réussir dans un univers de plus en plus polycentrique, diversifié et complexe, notre diplomatie et nos diplomates doivent réinventer leur rôle traditionnel. Ils doivent se transformer eux-mêmes et transformer le pays en des « centres » d’organisation des réseaux mondiaux horizontaux composés de participants gouvernementaux et non gouvernementaux à tous les niveaux — local, national et transnational, notamment les intervenants canadiens et non canadiens — en se concentrant sur ceux qui participent aux sphères stratégiques qui importent pour le Canada.

Lorsque les ébauches de ces dissertations ont été présentées lors d’un atelier en novembre 2009 à Ottawa, on n’a nullement mis en doute dans la pièce que les États-Unis occupaient une grande place dans les réflexions des auteurs et que tous accordaient une importance primordiale au rapport entre le Canada et les États-Unis. Ce point était peut-être tellement évident que les auteurs ont choisi de ne pas insister sur cette question dans leurs mémoires. Mais peu importe la situation, comme le souligne Kinsman, « un lien étroit et productif avec les États-Unis et un accès sécurisé au marché américain » constituent l’une des rares « priorités prépondérantes de la politique étrangère » auxquelles sont confrontés tous les gouvernements canadiens, peu importe leur allégeance politique. De l’avis des coordonnateurs du projet, on a permis que ce lien languisse, et chercher de nouveaux partenariats et marchés ne devrait pas empêcher les efforts de raffermir le partenariat économique nord-américain et d’explorer les scénarios « post-ALÉNA », y compris une union douanière.

Le Canada hébergera les réunions à la fois du G8 et du G20 plus tard cette année. À titre d’hôtes, nous aurons l’occasion de déterminer les thèmes centraux de ces réunions. Procéder ainsi, toutefois, exige une vision claire de nos objectifs stratégiques généraux et à long terme. Il en est de même de notre campagne continue de revendication d’un siège au Conseil de sécurité, une démarche qui aboutira à un vote en assemblée générale cet automne. Savons-nous exactement ce que nous cherchons à accomplir au cours d’un mandat de deux ans au sein du Conseil? De plus, la mission de combat du Canada en Afghanistan doit prendre fin en 2011, dégageant potentiellement des ressources qu’on pourrait utiliser ailleurs, avec des engagements continus à l’égard de la reconstruction et du développement de l’Afghanistan. Quel rôle nos forces armées joueront-elles dans la politique internationale du Canada au-delà de 2011? Ces questions en suspens font nettement ressortir l’importance d’engager un débat stratégique élargi portant sur nos objectifs à l’échelle du globe — et d’amorcer ce débat dès maintenant.

Les mémoires visés par cette étude soulèvent bon nombre d’autres questions et priorités, des changements climatiques et de l’environnement aux politiques d’aide, en passant par la démarcation entre les riches et les pauvres, l’Afrique, la diplomatie publique, le terrorisme, l’Arctique et la saine gouvernance. Nous vous invitons à contempler la vision de chaque auteur concernant l’avenir de la politique internationale du Canada, à évaluer ces visions d’un point de vue critique et à accueillir le défi de définir votre propre jeu de priorités.

Remerciements

Le projet « Repenser les priorités internationales du Canada » a été coparrainé par le Centre d’études en politiques internationales et l’École supérieure d’affaires publiques et internationales de l’Université d’Ottawa, ainsi que l’École Norman Paterson d’affaires internationales de l’Université Carleton. Il témoigne de l’intention des deux universités de collaborer à l’exploration d’importantes questions internationales et de faire participer les praticiens stratégiques et le public à cette exploration.

Nous tenons à exprimer toute notre reconnaissance à la Fondation Aurea de Toronto pour son soutien financier. (Les coordonnateurs du projet étaient seulement chargés de concevoir le projet et de choisir les participants.)

Merci également à tous les auteurs des mémoires et aux autres participants à l’atelier de novembre 2009 à l’Université d’Ottawa, dont les ébauches ont été présentées et traitées.

Enfin, nous remercions Judy Meyer, coordinatrice des programmes au Centre d’études en politiques internationales, pour avoir administré le projet, et Doris Whitteker du Centre de droit et de politique commerciale de l’École Norman Paterson d’affaires internationales, pour avoir relu le rapport et l’avoir préparé pour fins de publication.

Lire la version intégrale du rapport (en anglais)