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Par Ulric Shannon
Un rapport politique du CÉPI, août 2022

• Les ministères des affaires étrangères sont confrontés à un risque de marginalisation car l’agenda international est de plus en plus dominé par des questions globales telles que le changement climatique, la santé publique mondiale, la migration et la cybersécurité, par opposition aux questions traditionnelles de relations interétatiques. Les ministères nationaux compétents sur ces questions sont de plus en plus actifs au niveau international et développent leurs propres réseaux, mettant les ministères étrangers au défi de démontrer la valeur ajoutée spécifique qu’ils apportent à la table.
• Parallèlement, la pression croissante exercée sur l’ordre international fondé sur des règles – dont l’invasion de l’Ukraine par la Russie n’est que l’exemple le plus récent et le plus violent – ainsi que l’approche plus transactionnelle des relations internationales provoquée par la montée du populisme en Occident, ont affaibli la capacité d’action collective et de diplomatie multilatérale. Cela laisse présager un environnement mondial de plus en plus concurrentiel (même entre alliés) dans lequel les États auront besoin de connaissances spécialisées et de réseaux pour poursuivre leurs intérêts de manière unilatérale.
• Face à cette réalité, les ministères des affaires étrangères réexaminent les talents dont ils auront besoin pour être des organisations performantes au 21e siècle. Cela a incité plusieurs des ministères des affaires étrangères examinés dans cette étude à se demander si le modèle « généraliste » traditionnel du diplomate est adapté aux besoins actuels et futurs.
• Bien que la plupart des ministères des affaires étrangères aient l’intention de conserver un noyau « généraliste » de personnel rotatif, l’étude révèle une forte tendance à encourager le développement d’une expertise plus approfondie et à créer des cadres spécialisés au sein des ministères des affaires étrangères, que ce soit dans des régions spécifiques ou sur des thèmes tels que les relations multilatérales. Les services diplomatiques examinés dans ce rapport accordent déjà la priorité à l’excellence dans la maîtrise des langues étrangères ou prennent des mesures dans ce sens.
• En s’en tenant à un modèle « généraliste » profondément ancré dans son éthique fondatrice, le ministère des Affaires étrangères du Canada risque de devenir un cas isolé parmi ses pairs et ses concurrents. Bien qu’il existe certainement des poches d’expertise au sein du service extérieur canadien, la culture organisationnelle d’Affaires mondiales Canada décourage souvent la spécialisation en la considérant comme incompatible avec l’avancement dans la haute direction. Ce phénomène n’est pas propre à Global Affairs et reflète une tendance plus générale au « managérialisme » au sein de la fonction publique canadienne au cours des deux dernières décennies, qui a dévalorisé le rôle de la connaissance d’un sujet en tant qu’attribut du leadership.The February 2022 announcement by Canada’s Senate Standing Committee on Foreign Affairs of a year-long study into whether the Canadian foreign service is ‘fit for purpose’, and the May 2022 announcement by Foreign Minister Joly of a parallel Future of Diplomacy review, represent opportunities to reconsider current assumptions and approaches to the diplomatic talent Canada needs.
• S’il veut rester compétitif par rapport à ses pairs et à ses adversaires dans la lutte pour l’influence mondiale, le Canada aura besoin d’un service extérieur crédible. Cela signifie qu’il doit être représenté autour du monde par des personnes capables de s’exprimer avec autorité en faisant preuve d’une « compétence causale » sur toute une série de questions mondiales, ainsi que d’une connaissance approfondie de la région ou du thème qui leur a été assigné.
• Le service extérieur du Canada a du mal à intégrer l’expertise parce qu’il n’a pas de doctrine claire en matière de gestion des talents et qu’il n’a pas suffisamment mis l’accent sur les compétences et les connaissances diplomatiques dans la promotion des cadres supérieurs. Il devrait examiner le modèle des « ancres de carrière » développé au Royaume-Uni (et en cours de développement en Australie), ainsi que les « préceptes fondamentaux » utilisés par le service extérieur américain pour guider le développement de carrière et la promotion, en tant que meilleures pratiques susceptibles d’être adaptées aux besoins du Canada.
• Comme d’autres ministères des affaires étrangères, le service extérieur canadien bénéficierait de possibilités d’échanges plus fréquents avec d’autres ministères, des organisations multilatérales, des groupes de réflexion et des universités, ainsi qu’avec le secteur privé. Pour ce faire, il faudra dissiper la perception d’une « pénalité de carrière » liée aux affectations en dehors de l’organisation, en adaptant les outils de gestion des performances et des talents qui, à l’heure actuelle, n’évaluent que le service au sein des Affaires mondiales Canada.
• Similairement, la perméabilité des talents au sein de l’organisation – à travers les entrées latérales des autres départements au service diplomatique – est un moyen que d’autres ministères des affaires étrangères ont utilisé avec succès pour remédier à des pénuries de compétences spécifiques. Bien que les agents du service extérieur canadien se méfient justement des conséquences de l’entrée latérale sur leurs possibilités de promotion déjà limitées, Affaires Mondiales Canada devrait envisager cette approche sur une base limitée pour combler des déficits de talents spécifiques. Toutefois, dans une perspective à long terme, il devrait également prendre des mesures pour inciter les agents du service extérieur à acquérir les compétences spécialisées nécessaires et à se spécialiser dans les domaines où les connaissances sont les plus recherchées.
• À son crédit, Affaires Mondiales Canada a identifié la Chine comme l’un des domaines prioritaires nécessitant une plus grande expertise et une concentration des carrières, tant au sein du ministère des affaires étrangères que dans l’ensemble du gouvernement, et où, par conséquent, le modèle « généraliste » n’est plus adéquat. Il en va de même pour d’autres domaines, tels que la politique commerciale, où la valeur des spécialistes est reconnue. En cherchant à mettre en œuvre une politique étrangère globale dans un monde de plus en plus complexe, Affaires Mondiales Canada devrait aspirer à constituer au moins un petit groupe d’experts sur la plupart, sinon la totalité, des régions et des thèmes, y compris pour anticiper les crises et les opportunités qui ne sont pas encore visibles.
• Compte tenu de l’avantage unique que représente l’une des populations les plus diversifiées au monde, il n’y a aucune excuse pour que le service extérieur canadien ne devienne pas l’un des services diplomatiques les plus compétents sur le plan interculturel, les mieux informés et les mieux interconnectés au monde. Ce niveau d’ambition est un choix, et il ne se produira pas par la simple force d’une démographie immuable. Il nécessitera plutôt des politiques de ressources humaines ciblées et une planification stratégique des effectifs et, plus important encore, un changement de culture d’entreprise qui reconnaisse les compétences uniques nécessaires à la profession diplomatique.

Ulric Shannon est un diplomate de carrière du service extérieur canadien qui s’est spécialisé dans les questions de stabilisation et de conflit, principalement dans les mondes arabe et musulman. Il a été ambassadeur du Canada en Irak de 2019 à 2021 et a supervisé l’un des plus importants programmes de développement, d’aide humanitaire, de stabilisation et d’assistance militaire du Canada dans le monde. Il a travaillé aussi en Égypte, dans les Territoires palestiniens, au Pakistan et en Turquie, où il a été consul général du Canada à Istanbul de 2016 à 2019. En tant que l’un des plus grands arabophones du service diplomatique canadien, Ulric a été remarqué pour ses efforts pionniers dans le domaine de la diplomatie publique. Sa capacité à faire participer les publics locaux en arabe par l’intermédiaire des médias traditionnels et sociaux a considérablement amélioré le profil du Canada en Irak et ailleurs au Moyen-Orient, ce qui lui a valu d’être mentionné comme « voix et penseur influent en matière de politique étrangère » dans la liste du Hill Times des « 50 principaux influenceurs de la politique étrangère canadienne » pour 2021. Il est actuellement en congé du gouvernement du Canada et vit à Jérusalem, où il occupe le poste de directeur régional principal de l’Institut national démocratique pour la Cisjordanie et Gaza. Ce rapport ne reflète pas les opinions d’Affaires mondiales Canada.

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