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Par Christoph Zürcher
Un rapport du CÉPI, janvier 2019

• Lorsque la Chine est devenue membre des Nations unies en 1971, elle s’est strictement opposée au maintien de la paix international, qu’elle considérait comme un déguisement à peine voilé des interventions impérialistes des grandes puissances. En 2018, la Chine participe activement à neuf opérations de maintien de la paix, y compris dans des endroits aussi difficiles que le Mali, le Sud-Soudan et le Darfour. La Chine compte désormais 2 644 soldats de la paix sur le terrain, soit près de deux fois plus que les quatre autres membres permanents du CSNU ensemblement, et elle est le deuxième contributeur financier au maintien de la paix de l’ONU.
  Le présent rapport retrace l’évolution remarquable de la Chine, qui est passée du statut d’opposant à celui de leader dans le domaine du maintien de la paix de l’ONU. La première partie du rapport décrit le changement d’attitude de la Chine et ses contributions croissantes au maintien de la paix de l’ONU. Entre 1971 et 1988, la Chine a progressivement assoupli sa position sur le maintien de la paix des Nations unies et, en novembre 1989, elle a envoyé son premier contingent d’observateurs civils sur le terrain pour aider à la transition de la Namibie vers l’indépendance. Depuis lors, la Chine a augmenté ses contributions au maintien de la paix, au rythme de ses capacités matérielles croissantes, de son rôle de puissance émergente et de la demande croissante de l’ONU en matière de troupes et de financement. Elle a renforcé ses capacités nationales, y compris ses capacités de formation des soldats de la paix, tant chinois qu’internationaux, a acquis de l’expérience sur le terrain et a accru sa confiance en tant que soldat de la paix.
• Le rapport examine ensuite les raisons et les motivations de cette évolution remarquable. Aucun facteur n’explique à lui seul l’accession de la Chine au rang d’acteur clé dans le domaine du maintien de la paix. Il s’agit plutôt d’une combinaison de facteurs « durs » et « doux ». Les facteurs d’intérêts nationaux « durs » – tels que la protection des investissements à l’étranger ou l’acquisition d’une expérience sur le terrain pour l’Armée populaire de libération (APL) – s’associent à des facteurs « doux » – tels que les gains de réputation, le renforcement de l’ONU et du multilatéralisme, et la recherche d’une cohérence entre les activités de politique étrangère et sa propre identité, à la fois en tant que pair des grandes puissances occidentales et en tant que chef de file dans les pays en voie de développement. Il est intéressant de noter que les facteurs durs ont moins d’influence que les facteurs doux. La motivation la plus importante pour que la Chine devienne un gardien de la paix réside peut-être dans son aspiration à devenir et à être perçue comme un pair des autres grandes puissances, ce qui nécessite invariablement un engagement accru dans l’organisation internationale la plus importante au monde, l’ONU.
• La troisième partie du rapport examine l’évolution du maintien de la paix des Nations unies et la manière dont la Chine a réagi à ces innovations. La doctrine et la pratique du maintien de la paix des Nations unies ont beaucoup évolué depuis les premiers jours de l’immédiat après-guerre. Les deux dernières décennies ont été marquées par des missions de plus en plus complexes dans des endroits de plus en plus dangereux, où il n’y a souvent pas de paix à maintenir. Les mandats sont devenus plus complexes et plus ambitieux, et les missions ont souvent adopté une posture beaucoup plus « robuste » – un euphémisme pour désigner des missions plus vastes, plus intrusives et plus affirmées. La Chine a soutenu, parfois à contrecœur, l’évolution conceptuelle et doctrinale des opérations de maintien de la paix de l’ONU, en soutenant même les missions les plus robustes de l’ONU (comme la RD Congo et le Mali), tout en soulignant son engagement inchangé en faveur d’un ordre international qui respecte la souveraineté juridique de tous les pays, ne recourt à l’intervention armée qu’en dernier ressort et s’abstient d’interférer dans les affaires intérieures d’autres pays. Certains ont critiqué cette approche comme étant un soutien à peine voilé aux dirigeants autoritaires et, dans certains cas, la Chine a modifié ses relations extérieures. C’est notamment ce qui s’est passé en 2008 au Soudan, où elle a contribué à convaincre le président al-Bashir de tolérer une mission de l’ONU au Darfour. La seule innovation conceptuelle dans le domaine du maintien de la paix des Nations unies à propos de laquelle la Chine, ainsi que de nombreux pays en développement, reste profondément sceptique est la « responsabilité de protéger » qui, selon la Chine, ouvre la porte aux nations puissantes pour promouvoir un changement de régime déguisé en intervention humanitaire.
• La quatrième et dernière section du rapport spécule sur l’avenir du maintien de la paix chinois. Comment l’empreinte de la Chine en matière de maintien de la paix évoluera-t-elle à l’avenir ? Conservera-t-elle son empreinte actuelle, voire l’augmentera-t-elle ? Ce qui semble clair, c’est que le poids de la Chine au sein des Nations unies augmentera, et son importance dans le domaine du maintien de la paix avec lui, notamment parce que d’autres pays, dont les États-Unis, réduisent leur soutien financier, militaire et idéaliste au maintien de la paix. Nous pouvons également nous attendre à ce que la Chine occupe davantage de postes de direction dans l’architecture de maintien de la paix des Nations unies, qu’elle fournisse davantage de technologie militaire aux opérations de maintien de la paix des Nations unies et qu’elle augmente ses capacités de formation pour les soldats et les policiers chargés du maintien de la paix, qu’ils viennent de Chine ou d’autres pays. Jusqu’à présent, la Chine a rarement promu sa propre approche conceptuelle du maintien et de la consolidation de la paix, mais a surtout suivi le débat collectif au sein des Nations unies. Récemment, nous avons observé que la Chine a commencé à promouvoir plus activement une approche de la consolidation de la paix qui met l’accent sur le rôle du développement économique rendu possible par un État libéral fort, mais pas indispensable, et qui met moins l’accent sur le rôle d’une approche basée sur les droits de l’homme dans la consolidation de la paix. Cette tendance devrait se poursuivre, mais on ne sait pas très bien comment une telle réflexion conceptuelle pourrait se traduire dans les politiques et les pratiques sur le terrain.
• Les observateurs occidentaux de la Chine considèrent souvent l’engagement de la Chine dans le domaine du maintien de la paix comme un indicateur de la politique étrangère globale de la Chine. Pour ces observateurs, le comportement de la Chine en matière de maintien de la paix permet de prédire son comportement dans d’autres domaines de la politique étrangère. En d’autres termes, ils supposent que l’analyse des opérations de maintien de la paix chinoises permettra de découvrir les véritables intentions de la Chine sur la scène internationale. Les prédictions, les espoirs et les craintes exagérés concernant la Chine et son rôle futur dans la politique mondiale ne manquent pas. Comme l’écrit Kerry Brown, « la moitié du monde pense que ce n’est qu’une question de temps avant que la Chine ne contrôle toute la planète… mais l’autre moitié pense que la Chine restera un acteur discret, replié sur lui-même et intéressé, qui ressemble plus à une souris qu’à un tigre, timide et prudent dans son approche du monde qui l’entoure ».
• Les deux camps espèrent trouver un soutien à leurs attentes concernant le rôle futur de la Chine dans la politique mondiale en examinant ses politiques actuelles de maintien de la paix. Mais ces espoirs sont mal orientés. Le maintien de la paix est, par définition, une activité technique, très spécifique, limitée par le mandat de la mission décidé par le Conseil de sécurité des Nations unies (CSNU). Une fois la mission déployée, il n’y a guère de place pour la poursuite d’un intérêt national particulier. Un examen plus approfondi des efforts chinois en matière de maintien de la paix ne nous aidera donc pas à comprendre les politiques de la Chine en mer de Chine méridionale ou au Tibet. Ce rapport ne peut donc pas apporter un éclairage nouveau sur la politique étrangère de la Chine en général. Mais il peut fournir un compte rendu complet et équilibré des contributions de la Chine aux opérations de maintien de la paix des Nations unies au cours des trois dernières décennies.

Christoph Zürcher est professeur à l’École supérieure d’affaires publiques et internationales (ÉSAPI) de l’Université d’Ottawa. Ses recherches et son enseignement portent sur la recherche sur les conflits, les méthodes de recherche sur les conflits, la construction de l’État et l’intervention, et le développement international. Il se concentre sur l’ex-Union soviétique, en particulier sur la Russie, le Caucase et l’Asie centrale, y compris l’Afghanistan.