Scottish Independence Referendum: How Did We Get Here?

Par Richard Wyn Jones
Université de Cardiff

Le 18 septembre, les électeurs écossais se rendront aux urnes pour se prononcer sur la question suivante : « L’Écosse doit-elle être un pays indépendant ? » Fait remarquable, ce n’est que maintenant que le reste du monde – et même le reste du Royaume-Uni – commence à s’éveiller aux implications possibles du référendum sur l’indépendance de l’Écosse. Si le « oui » l’emporte, il s’agira d’un événement d’une véritable importance historique mondiale qui provoquera des ondes de choc géopolitiques qui se répercuteront certainement dans le monde entier. Notamment au Canada.

Pour ceux qui ne font que suivre les événements en Écosse, commençons par la question la plus fondamentale : Comment en sommes-nous arrivés là ?

Comme toujours, il s’agit d’un mélange de ce que les spécialistes des sciences sociales appellent la structure et l’agence. La structure désigne les tendances à long terme en matière d’économie, de politique et d’identités sociales, ainsi que les dispositions institutionnelles. L’agence est la manière dont les acteurs politiques et autres négocient leur chemin sur ce terrain potentiellement périlleux. Il est important de souligner que, dans le cas du référendum sur l’indépendance de l’Écosse au moins, l’« agence » a été une question d’erreurs et de mauvais calculs tout autant que de leadership et de courage. Mais ces dernières qualités n’ont pas non plus été totalement absentes. La contingence – un autre terme cher aux universitaires – est également importante. La convocation du référendum sur l’indépendance n’avait rien d’inévitable, pas plus que son résultat, quel qu’il soit.

Les historiens du futur consacreront sans doute de lourds volumes à tenter de déterminer l’importance relative des différents facteurs qui ont conduit à un vote sur la sécession de l’Écosse. Mais pour un politologue, au moins, les facteurs suivants sont parmi les plus évidents à prendre en compte.

La mort du parti conservateur en Écosse et la divergence des cultures politiques au nord et au sud de la frontière entre l’Écosse et l’Angleterre

Bien que la plupart des Écossais trouvent aujourd’hui presque impossible d’imaginer un tel état de fait, lors des élections générales britanniques de 1955, les conservateurs étaient le plus grand parti d’Écosse, avec 50,1 % des voix. En revanche, lors des élections générales britanniques de 2010, les conservateurs n’ont remporté qu’un seul siège écossais (sur 59) au parlement de Westminster. Le déclin catastrophique du parti au nord de la frontière écossaise ne montre aucun signe d’inversion. Au contraire, il mène une existence de zombie – il n’est pas vraiment vivant mais il erre toujours dans les couloirs – en raison du fait que le parlement écossais élit ses membres au moyen d’un système électoral proportionnel. La moindre des ironies de la politique britannique contemporaine est qu’il s’agit d’un système électoral auquel les conservateurs eux-mêmes prétendent s’opposer.

L’aliénation croissante des Écossais par rapport au parti conservateur a des causes nombreuses et complexes, mais l’une de ses conséquences est qu’elle est devenue l’un des principaux moteurs des initiatives qui ont conduit à l’organisation du référendum de 1997 sur la création d’un parlement et d’un gouvernement écossais décentralisés. L’un des principaux arguments des « home rulers » – pour utiliser le terme victorien désignant les partisans de la décentralisation – était que les gouvernements conservateurs britanniques de Margaret Thatcher et de John Major ne disposaient pas d’un mandat démocratique pour gouverner l’Écosse, qui votait pour Labour et était ostensiblement sociale-démocrate. D’où la nécessité de la décentralisation. Le même argument est aujourd’hui une arme puissante dans l’arsenal des partisans de l’indépendance qui soulignent la domination numérique écrasante de l’Angleterre au sein de l’Union (84 % de la population) ainsi que la force des conservateurs et, de plus en plus, du parti populiste de droite UKIP « dans le sud ». La dévolution ne suffit pas à protéger l’Écosse des conservateurs. Au contraire, seul un vote en faveur de l’indépendance peut garantir aux Écossais le gouvernement pour lequel ils votent.

La création du Parlement et du gouvernement écossais en 1999 et la montée du Parti national écossais (Scottish National Party)

Le soutien massif apporté à la décentralisation lors du référendum de 1997 a conduit, deux ans plus tard, à la création du Parlement et du gouvernement écossais. Cette évolution s’est avérée importante à plusieurs égards pour les mouvements ultérieurs vers l’indépendance.

Tout d’abord, ces institutions puissantes jouissent d’une légitimité considérable – pour reprendre les termes de David Easton, d’un « soutien diffus » – au sein de l’électorat écossais. En effet, le statut des institutions démocratiques nationales de l’Écosse contraste avec celui des institutions politiques du Royaume-Uni qui, ces dernières années, ont été profondément ternies par l’impact d’un important scandale de dépenses qui a vu les parlementaires de Westminster faire l’objet d’une colère et d’un ridicule intenses de la part du public. Le passage d’un « home rule » relativement populaire et efficace à un État souverain est manifestement considéré par de nombreux écossais comme un saut dans l’inconnu bien moins important que ne l’espèrent et ne le croient de nombreux partisans de l’Union, en particulier lorsque Westminster a perdu de son lustre.

Tout aussi important, la dévolution a créé une scène sur laquelle le principal défenseur de l’indépendance – le Parti national écossais (SNP) – a pu construire sa base et renforcer sa crédibilité.

Avant la dévolution, le SNP était en grande partie un parti marginal. Il en allait de même pour la cause à laquelle il était principalement associé. Mais grâce à la dévolution, ce qui était autrefois marginal est devenu courant. En effet, la plateforme générée par la dévolution a permis au SNP de reprendre le flambeau du Labour en tant que parti de gouvernement « naturel » de l’Écosse.

Comme le parti Labour, le SNP est un parti de centre-gauche. En effet, hormis la question constitutionnelle, les différences programmatiques entre les deux partis sont bien plus étroites que ce que les partisans des deux partis ont tendance à admettre. Toutefois, contrairement au parti travailliste écossais, le SNP est bien organisé, très professionnel, discipliné et concentré. De plus, au cours de la dernière décennie, le parti a été dirigé par deux des hommes politiques les plus compétents et les plus populaires d’Écosse, Alex Salmond et son adjointe Nicola Sturgeon.

Depuis la formation de son premier gouvernement minoritaire en 2007, le SNP s’est forgé une réputation enviable de compétence gouvernementale auprès de l’électorat écossais. C’est d’ailleurs cette réputation de compétence gouvernementale – en d’autres termes, les considérations classiques du « vote de valence » – plutôt qu’un enthousiasme particulier pour de nouveaux changements constitutionnels qui a conduit le SNP à son étonnante victoire lors des élections écossaises dévolues qui ont suivi en 2011. Malgré un système électoral dont beaucoup pensent qu’il a été conçu précisément pour parer à une telle éventualité, le SNP a réussi à obtenir une majorité au Parlement écossais à Holyrood et, avec elle, un mandat pour un référendum sur l’indépendance.

L’approche désastreuse du parti Labour britannique en matière de politique      « décentralisée »

Si les compétences politiques du SNP sont indéniables, le parti a également eu de la chance en ce qui concerne son principal rival politique. Si la création du parlement écossais a été en grande partie le fruit des efforts du Labour, le parti Labour s’est révélé désastreusement incapable de s’adapter aux exigences de la politique post-dévolution.

Plus fondamentalement, le parti Labour écossais ont ignoré ce qui semble être l’une des lois d’airain de la politique électorale régionale ou infra-étatique, à savoir que pour réussir, les partis doivent être perçus par l’électorat comme des défenseurs efficaces des intérêts régionaux face au centre (et, le cas échéant, contre lui). En revanche, avec le politicien écossais Gordon Brown, figure dominante du parti Labour écossais et de l’administration du New Labour de Tony Blair après 1997 – et, bien sûr, devenu Premier ministre du Royaume-Uni pendant une période malheureuse entre 2007 et 2010 – le parti Labour écossais s’est laissé dépeindre (non sans raison) comme la tribune du centre dans la périphérie. Cela a créé un énorme espace politique que le SNP n’était que trop désireux d’exploiter.

Comme si cela ne suffisait pas, au lendemain de sa défaite cuisante aux élections décentralisées de 2007, le parti Labour écossais a aggravé les problèmes qu’il s’était lui-même infligés en faisant cause commune non seulement avec ses alliés de longue date, les libéraux-démocrates écossais, mais aussi avec les conservateurs écossais. En excluant délibérément les redoutables « Nats » (nationalistes) du processus d’élaboration de la constitution, ce bloc « unioniste » a cherché à développer le règlement de dévolution de l’Écosse de manière à forcer le gouvernement écossais à prendre des décisions politiques désagréables – en soi, une évolution tout à fait inopportune – tout en minimisant l’autonomie politique significative. Ce faisant, le parti Labour semble avoir choisi d’ignorer non seulement la toxicité persistante des conservateurs au nord de la frontière, mais aussi le fait que de nombreux Écossais, voire la plupart d’entre eux, vivent dans une zone grise constitutionnelle entre « unionisme » et « nationalisme » (comme l’a éloquemment décrit l’historien Colin Kidd). Les résultats de cette situation sont évidents dans la campagne référendaire actuelle. Les dirigeants du Labour écossais partagent leur tribune avec les conservateurs, au grand désarroi des militants du parti, tandis que les sondages suggèrent qu’un pourcentage toujours plus élevé de sympathisants du parti ont l’intention de soutenir l’indépendance.

C’est ainsi que le parti Labour écossais, autrefois puissant, a été mis à terre, en grande partie par ses propres actions. Il convient de souligner que ce résultat n’avait rien d’inévitable. Au Pays de Galles, après des débuts difficiles, le parti Labour a prospéré après la dévolution. Il l’a fait en grande partie en cooptant une grande partie de la rhétorique du parti frère du SNP, le parti nationaliste Plaid Cymru. Au moins au niveau de la dévolution, le parti Labour gallois est un petit parti nationaliste et, par conséquent, la grande variété de « N » a du mal à trouver un espace politique viable sur lequel s’appuyer.

L’orgueil : Le grand « pari de l’indépendance » de la classe politique britannique

Même la victoire aux élections écossaises décentralisées de 2011 n’a pas suffi à garantir la tenue d’un référendum sur l’indépendance. En effet, le gouvernement SNP – conscient, sans aucun doute, que l’indépendance ne jouissait que d’un soutien limité en Écosse – souhaitait ajouter une troisième option au bulletin de vote. Le peuple écossais aurait pu choisir entre le statu quo, une plus grande décentralisation ou l’indépendance. Ils ont même proposé à leurs adversaires unionistes de définir les termes de cette option intermédiaire.

Il ne fait aucun doute que l’option médiane aurait triomphé si elle avait été proposée sur le bulletin de vote. À l’époque, l’opinion majoritaire en Écosse était fermement en faveur d’une plus grande décentralisation – parfois appelée « devo max » – plutôt que de l’indépendance. Mais pour permettre au gouvernement écossais d’organiser le référendum, les partis unionistes ont insisté pour que le choix entre le oui et le non sur l’indépendance soit direct. En fait, ils ont fait le pari que les Écossais, qui étaient favorables à une autonomie accrue par rapport au statu quo actuel, mais pas à une souveraineté totale, voteraient « non » plutôt que d’opter pour un statut d’État. Ce pari reposait sur l’hypothèse que les électeurs écossais partageaient leur vision de l’« unionisme » et du « nationalisme » comme des positions absolues et binaires plutôt que comme un continuum. Mais il est rarement judicieux de projeter ses propres conceptions et inimitiés sur l’électorat. Alors que les sondages se rapprochent à grands pas et que les politiciens pro-Union s’efforcent de rassurer l’électorat écossais sur le fait qu’un vote négatif ne signifie pas l’absence de changement, leur décision d’exclure une option médiane lors du prochain vote semble de plus en plus fatale.

Richard Wyn Jones est directeur du Centre de gouvernance du Pays de Galles à l’université de Cardiff. Voir sa conférence au CÉPI le 15 septembre 2014.