Quand plus équivaut à moins : le Commonwealth et les droits de la personne

Le Premier ministre arrive aujourd’hui à Perth, en Australie, pour participer à l’édition biennale de la Réunion des chefs de gouvernement des pays du Commonwealth (RCGPC), dans le vif d’un débat sur les droits de la personne. Certains membres du Commonwealth souhaitent que l’organisme adopte une position beaucoup plus ferme lorsque les autres membres enfreignent

Le Premier ministre arrive aujourd’hui à Perth, en Australie, pour participer à l’édition biennale de la Réunion des chefs de gouvernement des pays du Commonwealth (RCGPC), dans le vif d’un débat sur les droits de la personne. Certains membres du Commonwealth souhaitent que l’organisme adopte une position beaucoup plus ferme lorsque les autres membres enfreignent les principes fondamentaux de droits de la personne et de démocratie. D’autres, non.

L’énoncé du Premier ministre Harper selon lequel il ne serait pas présent lors de la prochaine RCGPC au Sri Lanka en 2013 à moins que le gouvernement sri-lankais n’améliore sa fiche de rendement quant aux droits de l’homme place le Canada dans la première catégorie. Et compte tenu de la fiche de rendement du gouvernement de M. Rajapakse au chapitre des droits de l’homme, il ne fait aucun doute que c’est la position que la plupart des Canadiens voudraient et s’attendraient intuitivement que le gouvernement adopte.

Bien que le Premier ministre mérite des éloges pour avoir pris position dans le dossier du Sri Lanka, ce serait une erreur que le Canada déploie des efforts pour tenter de transformer le Commonwealth en Conseil de l’Europe. Même si le Commonwealth pouvait s’entendre sur des procédures fermes afin de pénaliser et/ou d’exclure temporairement les membres qui violent les droits de la personne ou contreviennent à l’esprit de la démocratie, il lui manque à la fois la carotte et le bâton requis pour donner du mordant à ces procédures.

Au cœur du débat se trouve le rapport d’un groupe de personnes éminentes (GPE), préparé pour le compte du RCGPC. Malgré le fait qu’il ait été commandé par les dirigeants du Commonwealth mêmes, il s’avère si litigieux qu’on n’a toujours pas pu le rendre public. Les membres du GPE cependant (dont le sénateur canadien Hugh Segal) ont pris la parole à ce sujet et ont filtré des extraits du rapport pour mettre en évidence ses visées principales, « [l]e Commonwealth risque de devenir peu pertinent et non convaincant à titre d’association axée sur des valeurs[.] » De plus, « [l]e Commonwealth doit concentrer une attention toute fraîche sur les manquements aux droits de la personne, politiques et civils s’il doit continuer de retenir l’attention au nom de ses États-membres et de conserver le respect de ses propres ressortissants. »

Les recommandations du GPE comprennent la proposition d’une nouvelle « charte du Commonwealth » qui stipulerait l’engagement des États-membres à l’égard des droits de la personne et de la démocratie; la restauration d’un groupe d’action ministériel pour recommander une intervention dans les cas où cet engagement vacille; et la nomination d’un « commissaire au Commonwealth » chargé d’étudier et de signaler les entorses à la démocratie et aux droits de la personne.

Le GPE met en lumière un problème réel : qu’est-ce qui détermine l’adhésion au Commonwealth? Un lien commun avec la monarchie britannique? Pas vraiment : seuls 16 des 54 États-membres entretiennent des liens avec la Couronne britannique. Un attachement à la langue anglaise? Peu probable, puisque le Commonwealth exclut les États-Unis et l’Irlande. Les autres pays sans attachement historique à la langue anglaise et jamais colonisés par les Britanniques (p. ex., le Rwanda et le Mozambique) sont membres du Commonwealth.

En l’absence d’une autre justification, il ne sera pas étonnant que le GPE s’en remette aux « valeurs » comme mode de résolution de la crise identitaire que vit le Commonwealth.

Mais bien que chercher à renouveler l’engagement face aux principes des droits de l’homme ne puisse faire de tort, ce ne sera pas non plus le cas d’une tentative du Commonwealth de surveiller et de signaler cet engagement, une démarche qui ne produira pas nécessairement des retombées avantageuses. On recense déjà une pléthore de procédures de signalement, de repérage des faits et de surveillance de l’ONU (ainsi que des régions) en place pour scruter à la loupe comment les États honorent leurs engagements internationaux en matière de respect et de protection des droits de l’homme. Que viendrait ajouter à tout cela un commissaire au Commonwealth ou une charte du Commonwealth, étant donné que des obligations conventionnelles exécutoires en ce qui a trait à la démocratie et aux droits de la personne sont déjà en place?

Les adeptes d’un rôle du Commonwealth au chapitre des droits de l’homme affirment que les procédures existantes sont inefficaces, que l’ONU est trop politisée et qu’une particularité quelconque du Commonwealth rendrait ce nouveau mandat de surveillance plus efficace. Vraiment? Le Commonwealth regroupe des pays comme le Pakistan, l’Inde et le Sri Lanka, qui sont des détracteurs déterminés et prolixes d’une étude rigoureuse des droits de la personne lors des débats de l’ONU. Les appels romantiques à une tradition de common law partagée ont peu de chances de les convaincre de changer d’air. Il n’existe aucune volonté politique de la part du Commonwealth de financer, et encore moins d’instaurer, une procédure efficace, autonome et impartiale de surveillance des droits de la personne. Au mieux, nous pourrions assister à l’émergence d’une formule quelque peu semblable à certaines des procédures déjà sous-financées et souvent politiquement marginalisées de l’ONU. Auquel cas, pourquoi s’en soucier? Ne serait-il pas plus sensé de chercher à consolider les procédures existantes, conventionnelles et universelles?

En outre, même si une procédure de surveillance vigoureuse pouvait faire l’objet d’un consensus, quelle motivation auraient les pays du Commonwealth contrevenants à modifier leurs comportements? Au-delà des pratiques de dénonciation et de condamnation, le Commonwealth brandit le spectre de peu de sanctions — ni les programmes d’aide, ni les mesures commerciales, ni l’isolement régional ni même (soyons honnêtes) une grande part de prestige ne sont en jeu. La seule sanction est celle que le Commonwealth a imposée dans les rares cas où il a agi concrètement pour montrer son désaccord des transferts de pouvoirs inconstitutionnels : l’arrêt temporaire de l’adhésion. Et cela n’a nullement fait office de sanction concrète.

La suspension provisoire du Zimbabwe du Commonwealth en 2002 en raison du refus de M. Mugabe de respecter les résultats des élections l’a simplement poussé à retirer le Zimbabwe de façon permanente. La suspension actuelle de Fidji en raison du report par le gouvernement militaire des élections dans ce pays n’a eu aucun effet perceptible sur le calendrier établi qu’il avait déjà annoncé en vue du retour à la démocratie.

Comme le souligne le GPE, le Commonwealth peut sembler apparemment inutile aux yeux des citoyens des pays du Commonwealth. Mais c’est une erreur que de présumer que la rédaction d’une charte de principes fondée sur les droits de la personne et la primauté du droit et que la nomination d’un commissaire pour ramener les États sur le chemin de la conformité feraient une différence quelconque. Le résultat le plus vraisemblable serait une procédure de surveillance lourdement circonscrite qui serait largement ignorée même si elle stimulait une volonté d’agir. Pareil résultat contribuerait vraisemblablement à approfondir, et non à dissiper, la désaffection à l’endroit du Commonwealth.

Où tout cela laisse-t-il le Premier ministre Harper et sa menace de ne pas participer à la Réunion de Sri Lanka en 2013? Sans doute dans un endroit solitaire, à moins qu’il ne puisse silencieusement convaincre à tout le moins une poignée de ses collègues dirigeants du Commonwealth qui brandissent également la menace d’un boycottage, puis d’énoncer nettement à l’intention du gouvernement de M. Rajapakse les mesures précises qui, si elles sont adoptées, les persuaderaient d’y assister. Vaut mieux cette diplomatie orientée que des belles paroles à propos d’éventuelles nouvelles chartes.

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